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微警用
黑龙江大庆撤派出所增设公安分局6年仍存争议
2010-11-16 09:49:03 来源 : 新京报近日河南全面撤销公安分局、实现二级管理的改革，引起媒体关注。在黑龙江大庆市，“扁平化”改革已推行了近6年。不同的是，大庆撤销了全部派出所，增设公安分局。目的同样是让警力下沉。
今年11月，大庆改革进入第二阶段，将交警和公安消防并入公安分局。要求民警“一警多能”，综合执法。这种“全能化”与专业化分工相比，是否能带来效率？
警务改革后，可见的是民警得到了“权和钱”的保障，积极性提高。副科以上干部增加了563人，干部占到分县局警力的近一半，而财政上也有了相对保障。
改革实施后，大庆公安局连续五年在黑龙江省内评比排第一名。不过，专家认为，真正的效果，应由第三方来评估确定。
11月11日下午6点，大庆的天已黑了近两小时了。
大庆市公安局民警侯喜、高新区分局民警唐立民等人，在同一辆警车上巡逻。
今年是大庆警务改革后开展“百日会战”的第6个年头。
侯喜说，大庆入冬后下午4点天就黑了，夜长，又接近年关，是案件高发阶段。入冬3个多月的时间里，市公安局保证每天都有三分之一警力在市区巡逻。这便是每年的“百日会战”。
以前侯喜和唐立民不参与巡逻，他们都是机关人员。警务改革后，各局机关人员也要承担一定的一线任务。
现在的夜晚，在大庆街头不时能看到穿梭而过的警车。一些路口，还有警察查酒驾，不过警察戴的不是交警的白帽，而是清一色蓝帽。
唐立民说，11月2日大庆警务深化改革后，交警并到了治安警队。治安警既要管交通又要管治安。他说，“这就是一警多能。”
不再单设交警、消防
一名司机发现自己被蓝帽警察拦住，一脸困惑。民警只好掏出警官证解释
从11月2日起，交警孙福山脱下了戴了18年的白色警帽，换成蓝色的。
他和另外8名同事被合并到大庆市林源分局治安分队，成为了治安警。
这天起，持续近6年的大庆警务改革进入第二阶段，进行交通、消防管理体制改革。
大庆市公安局决定，市区交警勤务大队人员，公安消防科人员全部划归属地分局，不再单设警种。
11月13日，大庆市公安局长曹力伟接受本报采访时说，改革后实现全警管安全。就交通管理来看，由治安民警负责动态交通勤务，社区民警侧重静态交通管理，刑警承担侦办逃逸案件、抓捕逃逸人员以及交通事故、火灾事故现场勘查的职责，“是为综合执法”。
孙福山戴着蓝色警帽上班第一天，发生一个“小插曲”。他拦下了一辆内蒙古的大货车，要求对方出示证件。司机满脸困惑，问：“你干啥的？又不是交警，拦我车干吗？”
孙福山说，他掏出了警官证，执法证，向司机作了解释。“现在执法，一定随身带着证件”。
除了交通，遇上治安事件，孙福山现在也得管。他说，曾遇到两个女人在路边打架，他过去劝，发现跟处理车祸完全不一样。“劝也劝不下来。而且涉及验伤等刑事责任，笔录和调查方式，都不一样。”这些，孙福山都得请教搭档，一名老治安警。
他们正在互相学习和适应。
大庆市公安局长曹力伟说起为什么要这样改革，举了个例子。
他说，曾有一名交警处理一起交通事故，两车相撞。两人打了起来，他管不了，叫来治安警。治安警来了发现有人被打成重伤，于是又叫来刑警。“一件小事解决不了，还浪费大量警力。合并后，就不会再出现这样的问题。”
他介绍，过去常有这样情形：交警在路面执勤时，附近发生斗殴案件，要等着分局出警；分局民警出警时遇到堵车，只能在车流中等待交警疏导。
曹力伟说，此次大庆交警和消防改革，源于2005年开始的警务改革，改革原则一脉相承。
扁平化：三级变两级
大庆公安局长曹力伟介绍，改革前一线警力占48.5%，改革后占到89.3%
一名民警称，2005年警务改革前，大庆抢劫、杀人等恶性案件多发。有“要想富，抢遍让胡路”、“血洗龙南，回家过年”等说法。“一些抢劫犯甚至分好哪一栋楼谁来抢。非常猖狂。”
一线警力不足，民警分身乏术。民警唐立民说，曾经他所在的派出所13人，“领导、内勤、行政人员占了7人，做事的只有6个。”
据大庆警方统计，当时大庆有70个派出所，每个派出所都有正副所长、教导员、行政内勤、户籍内勤，加在一起是5名“指挥人员”，70个派出所就是350名。
市公安局则有22个部门，每个分局则设有16至18个大队，每个队又有大队长、教导员、副大队长和内勤等干部……
资料显示，大庆分县局全部警力2690人中，指挥人员497人，占到18.5%，行政人员887人，占33%，执法人员1306人，只占警力的48.5%。
2005年初，上任市公安局长不久的曹力伟开始推行警务改革。
曹力伟介绍，改革的原则是警力合并下沉，一警多能，最大限度调动效率。“那么多派出所，有的一晚上忙不完，有的一晚上没案子。把人力整合起来，合理利用。就解决了缺人的困境。”
大庆公安局决定撤销市区70个派出所，与10个分局合并，重新设置为20个分局。将市局、分局、派出所的三级管理模式，缩减为两级。
曹力伟说，警务扁平化是国际趋势，纽约市有79个分局，伦敦市警察局有40个分局，都不设派出所。他认为，以10万人口设一个分局来规划，一个大中型城市，不过20至40个分局。“今天，中国的城市公安局绝对有能力管30至40个分局。”
新设的公安分局，出警半径不超过10分钟，人数在100至150间，行使县级公安机关和派出所职权。
新分局内部实行“三队一科”建制。三队为，社区警务、治安巡防、刑事侦查，一科是法制综合科。三个警种分别占警力的30%，综合科占10%。
分局班子由局长、政委、三名副局长和法制综合科长(兼纪委书记)组成。三个副局长分别具体负责三个警种工作。
原派出所、分局的“指挥人员”、行政人员下沉基层。派出所长多数变为队长，行政内勤人员则多数作为一线民警。
曹力伟介绍，改革后，分县局警力2712人，其中指挥人员118人，行政人员172人，执法人员2422人，占警力89.3%。一线警力比改革前增加85.5%。
新增“干部”563人
改革后，干部增加了563人，其中处级增加了20人，正科增加了316人
曹力伟介绍，改革后，大庆公安最基本的“战斗单元”是二人一组的搭档制。然后“三组一队”，即6人队，是最小的“作战实体”。
他将这一设置称为“最自豪，最成功的创新。并保证了改革能延续下去。”
清华大学法律系行政法教授余凌云认为，公安系统队伍庞大，存在职数少、级别低等问题，导致基层民警的积极性不高。实行扁平化管理后，如何定义警员的级别、激励基层警员的积极性，是一个必须解决的问题。
据了解，大庆改革后的分局，三个警种设置若干队，六人队的队长为正科级，副队长为副科级。“这样不仅建立了一个公平竞争平台，还解决了一直以来基层公安职级少、晋升难的问题。调动了积极性。”曹力伟说。
民警唐立民说，以前一个基层民警想调往市局，需要区、市组织部协调，然后市局接收。现在市局根据需要直接调动就行。以往一个派出所，十多人甚至二十人争三四个职级，现在6人队就有两个职级。
据大庆公安局统计，改革后，分、县局科(副)级以上干部达到1545职，比改革前的982职增加57.3%(563人)。其中，处级48职，改革前28职；正科级766职，改革前450职；副科级731职，改革前504职。分、县局科(副)级以上干部职数，占编制总数3165名的48.8%。
“虽然‘当官’的多了，但还是得办事。这就得益于6人一队的建制。”曹力伟举例，假如六个活，队长那组若脱产，另2个小组就增加了50%工作量，“这非常明显”。小队完成不了任务，领导者也要付出代价。
曾有一个队长，因父亲得病当月完成不了任务，他找到一个关系较好的队长“借案子”，下个月破了案再还。被督察查出来了。
“我知道后，挺高兴的。改革前，他们哪有这样的竞争意识？现在，谁高谁低，一比就出来了。大家都不敢懈怠。”曹力伟说。
他介绍，当初争取编制时，有些波折。开始报上去是6人队，但市里批下12人建制。
不过实际操作中，还是按6人队操作了。“如果按12人来编制，如果领导人脱产，分下去的任务就不明显。又可能出现甩手掌柜。”曹力伟说，后来6人编制的效果好，市领导逐渐认可了。
[page] 终结“化缘”时代？
“大盖帽进院，不是要油就是要钱。”一名分局长介绍，以前派出所靠“化缘”解决经费问题
实施改革前，新上任的大庆市公安局长曹力伟到基层派出所调研。
2004年6月，在一个派出所，他指着桌上两盘水果问所长，“招待费用是否能有保障？”所长说水果是赊账来的，整个派出所运转，就靠治安罚款和辖区企业赞助。
接下来的一个月，曹力伟在全市派出所调研。发现红岗区、大同区的派出所公用经费全部为零。市区70个派出所中，只有开发区的4个经费有保障。
曹力伟发现，经费分配上，明显存在上优下劣的问题。分局由区财政划拨经费，首先留足了自己的经费，到派出所，已所剩无几。
萨尔图分局长宋柏峰说，那时候基层派出所领导甚至分局领导，主要精力都是“化缘”筹款。“没汽油了，厚着脸皮到加油站，给点油吧？没招待费了，暗示企业给点吧。”他说当时流传一句说法：“大盖帽进院，不是要油就是要钱。”
改革后，公安分局在市财政设独立账户。另一方面，市公安局则可在全局性重点建设项目和重大活动上统一集中支付。此外，各个区里有奖励性措施。
一些民警感觉，“改革后，各项经费确实得到了保障。比如多年没发的房屋补贴，一次性发了10多万。虽然是按照1991年的标准。但总比不发好啊。”
此外，曹力伟介绍，“2005年与2004年相比，通过合并机构、缩减办公场所，节约成本2310万元。”
“改革后，我们也从区政府一些不必要的出警任务中解放出来。毕竟不再受制于财力。”宋柏峰说，以前分局要跟区领导搞好关系，不归公安管的，例如计划生育，抢尸体(不准土葬)，也要出警。“政府开口了，敢不做？财政还要靠他们给呢。经常扣一部分，看你表现决定给或不给。”
曹力伟说，改革后，也曾有区长表达不满，觉得公安分局不再“听话”了，“分局由市里直管，区里管不着了”。
初期的“混乱成本”
民警遇到的另一问题是，综合执法后，“精力和时间有限，不可能做到又专又精”
大庆改革从开始到现在，最大阻力来源于人事。“改革就是利益结构的调整。”曹力伟说。
中国人民公安大学教授王大伟认为，任何一个改革，最后的难点，就是机构和人事。
大庆市的一名交警称，有相当一部分交警不愿并到分局。“最简单的，以前我们一年发六七套制服，但普通警察只有4套。以往有些罚没款会返回到支队。现在并了，不知道怎么做。就像一袋米，以前是50个人吃，现在100人来吃。”
在2005年改革之初，70个派出所长全部退下，有的成为基层民警。一些反对者往各分局办公室塞纸条：“曹力伟的改革注定失败，大家不要为他卖命。”
曹力伟说，当机制运行起来，那些人的看法也逐渐改变。“因为这是公平的机制，普通民警得到的机会更多。老领导如果想要证明自己行，必须跟年轻人比一比。谁好谁坏一比就出来。他也没话好说。”
改革也付出了成本。一名民警说，“改革之初显得很混乱”。
据一名市民说，有一次他在街边看到斗殴，报了警，“分局警察打到我手机几次问情况。不到10分钟路程的案发地点，他们竟然弄不清楚。”
上述警察说，混乱的情况，大概持续了一年，“才慢慢适应过来”。
二次改革，混乱也不时出现。有一次，一个民警出警车祸现场，没几分钟就回了。队长问怎么回事，民警说不知道怎么处理交通事故。队长只能又派懂的人去。
从警14年的刘洪亮是刑警，他现在要负责禁毒、经侦、刑侦案件。如果经侦案件涉及查账，查税，得临时学习。办案成本就高了。
民警们遇到的另一个问题是，综合执法后，“精力和时间有限，不可能做到又专又精。”对此，大庆公安称，“市局加强专业素养，以弥补分局专业水平的不足。一些大案要案由市局来办。”
曹力伟认为，这种混乱经过一段时间会消除。
撤派出所“符合规定”
派出所取消后，有市民感觉办户籍证明等不再便利，期待“加强服务性”
大庆取消派出所的做法，到现在仍有争议。
11月14日，萨尔图区新村8区一市民说，他所居住的地方离萨尔图分局十多公里，离东安分局不到150米，但办户籍证明之类的事，只能跑去萨尔图分局办。他说，以前派出所就在边上，很方便。
对于取消派出所，曹力伟认为其实也带来了方便。他举例说，改革后，只要不跨分局就不用办理户口迁移。全市每年有近10万人省去了户口迁移的麻烦。
曹力伟认为，在社会封闭、交通和通讯不发达的情况下，通过高密度设置派出所，能有效缩短物理距离，有利群众报警求助和各类案(事)件及时处置。但现在交通和通讯发达，群众可及时向110报案，公安机关也有现代交通工具快速出警。派出所方便群众的作用已不明显。还造成警力分散、民警负担重、警务运行成本高等问题。
曹力伟说，派出所本身不具备相应审批、诉讼、裁决等权力，很难成为集打击、防范、管理、服务等多种职能于一体的综合性战斗体。“因此，在改革中，我们撤销了派出所，保留了分局。”
“这符合国务院颁布实施的《公安机关组织管理条例》。”曹力伟说，根据条例，地市级公安机关根据需要设置公安分局，但并没规定分局以下再设派出所。“老百姓不在乎你是分局还是派出所，只要带来实实在在的便利就行。分局设置，实际是做大做强派出所。”
11月14日，大庆市民苏宝山说，这些年，感觉小区治安得到了改善。市民王先生说，现在看到警察的时候多了，心里踏实了些，但有些工作还可以改进。他说，例如是否能各分局联网，市民可找就近分局办户籍等。“无论怎么改，还是要加强服务性，以人为本才好。”
效果待第三方检验
一名专家认为，大量警力上街未必能带来更好治安效果，他认为改革需要第三方科学评估
据了解，黑龙江省公安厅党委书记孙永波几次到大庆调研，并在大庆召开全省公安局长会议，明确提出全省公安学大庆。
据曹力伟讲，中央政法委书记周永康、公安部长孟建柱亦对大庆模式表示了认可。“河南省的新乡市就多次来调研，如今也走出了改革的一步。政府机构扁平化是大势所趋。”
“大庆模式属于内部挖潜，不要钱，不要人。代价很小。”曹力伟说。
王大伟教授认为，警务改革要取得成功，要达到三个满意，“人民满意，民警满意，领导满意”，缺一不可。
他说改革的初衷值得肯定，但效果还需时间检验。
在大庆公安提供的材料里，有一长串改革成果：2009年共立八类主要案件963起，比改革前减少69%；命案59起，比改革前减少63%；2009年破案15505起，比改革前提高41%……“大庆市公安局在省内评比中连续五年排名第一”。
不过，一位不愿透露姓名的公安学专家对此也提出了质疑。他分析说，大量警力下沉一线，真正效果会如何？美国警方有个着名的“堪萨斯实验”，将城市分成三个区，巡逻车数量分别是0、5、15。观察一年后，治安效果并不像预想的第三区最好，而是一样的。那么，大量警车上街，警力使用是否有浪费？另外，取消派出所的做法是否合理？毕竟它贴近群众。
这名专家认为，警察学是一门科学，不能拍脑袋就做决定。警务改革需要一个独立的第三方机构，来做出科学评估，才能确定是否有效。
□本报记者 陈宁一 黑龙江报道
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