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群体性事件处置中公安机关警力的使用
2011-09-15 10:11:40 作者 : 映君 来源 : cps警装网群体性事件一经产生，公安机关常常是主要处置职能部门，很多时候理所当然成为处置的主力军，怎样找准自己的角色，科学、高效、规范地使用警力，这是群体性事件得以成功处置的关键！
2008年12月10日公安部根据法律、法规和有关规定，制定了《公安机关处置群体性事件规定》，明确规定了公安机关处置群体性事件中警力使用的具体要求及原则，但从近年来处置群体性事件的实践看，部分党政领导、公安机关对怎样合理、有效使用处置警力还存在误区，对警力使用的规则和权限把握不准确，有的以个人意志代替处置程序，甚至违法违规调动和使用警力，不仅直接影响了群体性事件的处置效果，而且还造成不良的社会影响。因此，探讨公安机关处置群体性事件实践中警力的合理、规范、高效使用极为必要。
一、公安机关警力使用的基本原则
（一）慎用警力原则
慎用警力是公安机关处置群体性事件中警力使用的基本准则，使用警力不当往往容易激化矛盾，或者贻误战机使事态扩大，因此，处置群体性事件的各个有关部门都必须准确理解和把握这一基本原则。
慎用警力的核心就是“合理用警，规范用警”，即根据群体性事件的起因、性质、规模和发展事态来决定是否使用警力，使用多少警力。孟建柱部长明确指出“要进一步规范各类非警务活动，做到合理用警”，“要从公安机关的职责任务……，对必须动用警力的非警务活动在行为上进行规范”。合理用警即要求公安机关在参与处置群体性事件时，必须根据《人民警察法》和相关法律法规规定，明确自己的目标和职责定位，依法使用警力；规范用警即要求公安机关调动警力参与处置群体性事件时，必须严格依照法定程序和公安内部的请示报告制度。
慎用警力是正确处理人民社会矛盾的基本要求。大多数群体性事件是因群众利益不协调导致矛盾激化、积累到一定程度后的表现形式，在本质上属于社会矛盾，不能用专政工具去处理社会矛盾，不能用压服的办法对待群众，不能因为使用警力不当而激化矛盾或授人以柄，使本来能够控制的局面变得不可收拾。慎用警力也是最大化保护群众利益的具体体现。
慎用警力是构建和谐警民关系的重要组成部分。构建和谐的警民关系，是我们党的根本宗旨对公安工作的本质要求，是做好新形势下社会稳定工作的根本保证。如果一有群体性事件发生，大批警察就出现在群众面前，势必会在群众心目中出现“警察来压服人”的思想，从而对警察出现抵触心理，且可能使现场的气氛更趋紧张，造成不必要的警民冲突。
（二）恰当使用原则
恰当使用原则指事件现场指挥部应根据现场事态、根据现场处置目标合理地恰当地使用警力，做到既保证处置目标的完成，又能节约警力使用的成本。公安机关应根据不同的处置目标适量使用警力。
（1）了解事件起因、掌握动态时，此阶段往往群众只是聚集围观，派出少量便衣民警深入现场，派出少量交警、治安民警维护秩序。
（2）预防事件激化时，此阶段往往现场出现规模性聚集，有个别人挑头起哄，甚至挑衅执勤人员，对局部地区稳定有一定影响，但未出现明显过激行为。此时调用警力要适当增加，现场执勤民警数与聚集群众数量比可小于1:1，但应根据事态形势备足警力。
（3）现场处置时，此阶段往往现场出现交通中断，人员伤亡，打砸抢等严重扰乱社会秩序或危害公共安全时，此时必须调用大量警力，形成重兵压境之势，确保处置工作目标的顺利完成，警力与群众比应达1.5:1以上。
（4）现场稳控时，现场已处于控制阶段，部分群众有对立情绪，可派出适量警力参加党政工作且深入基层开展工作，派出着装民警在处置地域、重要路口、主要街道进行巡逻。随时间的推移，民警数量逐渐减少。
对恰当使用警力公安部在处置群体性事件规定中明确为：：
第一，对“四种”非严重事件，不得动用警力直接处置：
（1）集会、游行、示威活动发生在校园、单位内部，尚未发生行凶伤人、非法拘禁或者打砸抢烧行为的；
（2）聚众上访尚未发生堵门、堵路、拦截车辆、围攻殴打国家机关工作人员或者其他严重违法行为的；
(3)对因征地拆迁、企业改制、拖欠工资或者养老金、环境污染、非法集资等与群众切身利益密切相关的群体性事件，聚众现场尚未严重危害交通和治安秩序的；
(4)其他人民内部矛盾尚未激化、可以由有关主管部门化解的群体性事件。
针对以上事件，公安机关可派出便装警察或者少量着装警察到现场掌握情况，维持秩序，及时报告现场动态，配合党委、政府和有关主管部门做好矛盾化解工作，并做好随时出警处置的准备。
第二， 对“五种”严重事件，公安机关应当根据党委、政府的决定并在其统一领导下，迅速调集警力赶到现场，依法采取措施妥善处置。
（1）未经许可或者未按照许可进行的集会、游行、示威活动，集会、游行、示威活动中出现严重扰乱社会秩序或者危害公共安全的行为；
（2）聚众上访活动中出现严重扰乱社会秩序或者危害公共安全的行为；
（3）邪教等非法组织组织的较大规模聚集活动；
（4）聚众围堵、冲击党政机关、司法机关、军事机关、重要警卫目标、广播电台、电视台、通讯枢纽、外国驻华使（领）馆以及其他要害部位或者单位；
（5）聚集堵塞公共交通枢纽、交通干线、对外开放口岸、破坏公共交通秩序或者非法占据公共场所。
在处置实践中，公安机关要把握好恰当使用原则，必须做到信息掌握快，警力调配快，现场指挥员要善于“因事施策，因情用警，区别对待”，才能达到维护社会稳定，彻底消除不安定因素的目的。
（三）优化使用，协作配合原则
优化使用原则即充分发挥各警种优势，根据不同的处置目标使用不同警种，对参加处置的各警种、部门、单位的警务资源进行组合和分配，形成新的临时性组织架构，这就势必要求各参加处置的警种必须在指挥部的统一领导下，通力协作，各司其职，互通信息，互为支援，确保处置任务的完成。例如在处置群体性事件中，在强行疏散时使用特警队（或巡警支队、防暴队）等专业化的防暴处置队伍，在对群众进行疏导劝解时，尽量安排与群众接触多的有经验派出所民警；在抓捕审查犯罪嫌疑人，收集证据时尽量使用刑侦、治安部门的警察，在对现场内外的交通进行疏导时尽量使用交通警察等等。
（四）公秘结合原则
在处置警力的调配上要公秘结合，警便结合。着装警力主要用于执行现场封控、秩序维护、宣传疏导、交通管制、武力威慑、强行驱散、强制带离等任务，便衣警力主要用于执行情报信息收集，秘密取证、对重点人员贴靠控制、择机捕人、分化任务等。
（五）建制使用原则
着装警力是一般按支队、大队、分队、小组建制使用。以100人为一个支队、50人为一个大队、10人为一个分队、每3个人为一个战斗组进行划分。实践中，往往以分市县局为支队单位，并相应确定各层级负责人，原则上以队由处级干部担任支队领导，科级干部担任大队、分队领导。便衣民警以3人为一个工作组。
二、警力使用的权限及方式
（一）警力使用的权限
公安机关处置群体性事件调动警力的权限，100人以下的由县级公安机关主要负责人批准; 100人-300人的须报经地级公安机关主要负责人批准；300人以上的须报经省级公安机关主要负责人批准并报公安部备案；跨区域调动的应由共同的上级公安机关批准。
批准机关和出警机关应当分别及时把批准情况和警力调动部署情况向各自的上级公安机关报告；申请和批准调动警力应当以本级公安机关的名义用书面形式请示和批复，情况特别紧急的，可以先口头请示和批复，并补办书面手续；调动使用人民武装警察部队参与处置群体性事件，按照有关规定执行。
（二）警力使用的方式
1、分组使用
处置群体性事件时，因警察承担的任务重、复杂，为完成处置目标，公安机关一般采用现场指挥部领导下的警力分组工作模式，成立相应工作组开展工作，一般下设以下工作组：
（1）指挥协调组。负责传达指挥部领导的命令，协调各工作组之间的行动，并及时与相关部门联系、协调。
（2）现场警戒组。负责将闹事人员与围观群众隔离，维持现场秩序。
（3）交通管制组。负责现场的交通疏导和局部管制。
（4）法制宣传组。负责现场宣传教育。
（5）查取证组。负责收集现场情报信息，做好违法证据固定。
（6）重点稳控组。负责摸清现场重点人员及其核心诉求、核心动向，进行稳控引导。
（7）现场处置组。负责现场处置工作。
（8）机动组。在现场附近指定地点集结待命，伺机增援。
（9）警务保障组。负责现场督察和后勤保障工作。
2、现场布控
现场布控是着装警力在处置群体性事件中使用的具体体现，换言之，警力的使用效果主要依靠队形的使用保证。常见队形有：
（1）阻截队形。阻截队形是公安机关为了拦阻堵截闹事人群扩大事态而采取的一种队形，通常呈横队展开。
（2）驱散队形。驱散队形是为了驱散人群而采用的队形，使用的主要目的是驱散闹事群众，抓捕首要分子，往往呈横队、凹形、梯形阵形。
（3）护卫队形。护卫队形是保护重要人物或其他重要目标离开或进入现场，保证其安全的队形，在目标的周边形成封闭队形，一般呈菱形。
（4）穿插队形。穿插队形是在闹事人群中打开通道，实施分割式抓捕首要分子时采用的一种队形，一般楔形和纵队队形。
在队形使用中，必须注意以下事项：
第一、成建制使用。着装警力必须成建制使用，即必须最小以分队为单位采取行动，不允许分队成员分开行动，绝对禁止单警处置，必须协调一致。警力使用多少依据处置任务和现场条件来确定。
第二、确保安全。在阻截驱散、穿插队形时，最前排的警员应携带必要的盾牌、警棍等防卫、驱散装备。
第三、协调一致。要求在执行任务中，各分队必须保持整体队形，在前进和撤退时必须按分队、大队逐排后撤，绝不乱作一团，一哄而散，在队伍行进过程中，注重保护队伍侧部和背部的保护，前后照应，防止民警被围殴伤亡及武器装备被抢。
三、警力使用的基本保障
（一）思想保障。一是加强对民警遵纪守法的教育，不断提高民警的素质，自觉做到服从命令，听从指挥和文明执法，必须保持高度的清醒和理智，坚决防止因个别人言行失当激化矛盾，授人以柄。二是要对民警讲清处置中要克服各种困难，做好应对困难的各种准备，以高度的工作热情，开展处置工作。
（二）装备保障。装备主要分为三个方面，一是用于保障民警自身安全的，如防护头盔、盾牌、防割手套、防刺背心等防护装备，以保障民警的自身安全。二是处置装备如警棍、辣椒水等驱散、制服的非致命性武器；三是工作中使用的一般装备，如电筒、电喇叭、摄相机、照相机、警戒带等。
（三）通讯设备保障。处置现场一般应设专用通讯网络供警力调度、与上级公安机关的通信联络，确保警令畅通之用，并发放通讯录。应保证每个分队持有手持机一部。有条件的，可在现场设图像传输器，以让指挥部及时了解警力使用情况及处置效果，及时投入机动警力处置。
（四）生活保障。“兵马未动，粮草先行”，民警的生活保障很大程度上影响警力的使用效率。生活保障跟不上，势必对民警的身心带来负面的影响，从而影响警力的使用效率。
（五）交通保障。为避免车辆多，造成现场处置不便，运送警力一般应启用大型运输车辆。原则上，异地用警应使用40座以上的运警车。在处置过程中，应根据现场处置需要在处置现场摆放专门运输车辆，以供及时将被强制带离人员带离现场和救护伤员之用。
四、对处置群体性事件中警力使用机制的建议
当前，有关法律法规和规定虽然从原则上对公安机关处置群体性事件中警力的使用提供了指导性的规定，但由于其外延宽泛，操作要求欠具体，使得警力使用实践中指挥员拥有过大的自由裁量权，造成的社会效果和法律效果不尽协调。笔者认为应进一步从机制上进一步规范警力的使用。
一是建立协调联动警力使用机制。规范、高效使用警力不仅仅是公安机关自己的事，群体性事件常常涉及多个部门、机关、单位和地区，必须在各级党委、政府的统一领导下，组织协调处理，公安机关如何使用警力、怎么使用警力进行处置，可能导致怎样的后果，应当上报有关领导和部门，只有及时沟通、研判，才能做到各部门心中有数，互相支持和协助，达到最佳处置效果。
二是进一步明确依法果断处置时警力使用的条件。公安部《公安机关处置群体性事件规定》中第七条列举了几种严重扰乱社会秩序和公共安全的行为，但笔者认为，这种宽泛的原则性的规定，不利于现场指挥员的指挥。应针对什么情况下认定为严重、较重、轻微扰乱社会秩序和公共安全的行为作一个尽量细化的规定，以便公安机关现场指挥人员操作。
三是进一步明确现场指挥的主体及其任务。什么规模的事件、什么性质的事件，什么等级的事件，由什么级别的指挥员如何调动和指挥，都应当明确。为了降低处置风险，实践中往往形成现场指挥员逐级报告、等待命令，造成处置时机的贻误，甚至使事态扩大，后果更为严重，因此明确现场处置指挥主体及其职责和任务，能够更好地保障群体性事件现场处置的规范、顺利进行。
公安机关处置群体性事件的警力调动和配置，不能盲目凭主观意志，必须严格按照处置工作预案或者党委政府有关部门的指令，根据事件的性质、规模、对抗程度、危害后果等诸多要素来综合判明和确定，使用警力时要明确公安机关的基本任务和职责，规范地高效地维护现场秩序，化解矛盾，制止过激行为，防止局势失控。
主要参考书目:
1、《群体性事件现场处置实用教材（试行本）》，重庆市公安局政治部编。
2、《社会转型期群体性事件预防、处置工作方略》，周保刚着，2009年3月中国人民公安大学出版社出版。
3、《群体性事件处置教程》（修订本），周宗伟主编，2009年7月中国人民公安大学出版社出版。
4、《公共安全危机管理》，莫德升主编，2008年1月中国人民公安大学出版社出版。
作者简介：
陈菊娟,女，副教授，中共党员，研究生学历，一级警督，重庆警官职业学院治安管理专业带头人，重庆市公安局高级教官，公安部部级精品课程、重庆市市级精品课程----《治安案件调查与处理》课程主持人，国家级教学团队----《警察指挥与战术》专业团队主讲教师，省级重点教学改革试点专业----《治安管理》专业主持人，院级精品课程《群体性事件处置》负责人，从事《群体性事件预防与处置》研究、在国内外公开刊物上发表学术论文20余篇，出版个人学术专着1部，主编、副主编和参编出版公安部“21世纪公安高等教育系列教材”7部，教参类着作6部，主编、副主编出版公安部“改革试点系列教材”2部，近年来主持主研省部级、局级科研课题8项，获省部级以上教学成果奖2项。
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