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专家称坚决反对把城管纳入警察序列
2012-03-13 08:46:10 来源 : 中国青年报近年来，城管暴力执法和小贩暴力反抗的事件频频发生，引发强烈的矛盾冲突。一方面是舆论对于城管暴力执法的谴责；另一方面是城管执法人员背负的压力，纷纷表示有苦说不出。如何破解城管困局已经成为当下中国社会的难题。
日前，来自北京、长春、聊城等全国几十个城市的城管执法局长联名倡议加强城管文化建设，呼吁出台全国统一城管执法法规，要求持续开展“和谐城管日”主题活动。一直提倡“和谐城管”的城市管理专家、宜居城市(中国)研究中心主任、中国城市国际协会会长罗亚蒙近日就时下有关城管的热点问题接受了中国青年报(微博)的独家专访。
城管和小贩的矛盾根源在城市规划
中国青年报：在人们的印象中，城管执法存在不少暴力行为，而小贩暴力反抗城管执法的事件也频频发生。您一直强调“和谐城管”，具体应该怎么做才能解决这一矛盾？
罗亚蒙：城管与小贩并不是天然的矛盾对立，但目前城管与小贩的矛盾是客观存在的，原因主要是一些城管执法人员方法错误、简单粗暴，激化了矛盾。有一些城管执法人员，张口就骂，伸手就抢，抬脚就踢，严重侵犯小商小贩人身权、财产权，酿成一些暴力冲突和人员伤亡事故，也为人民群众所不齿。
针对这种情况，我们倡导“亲民、文明、和谐”的城管执法理念和“一盘棋、管到底、规范化”的城管执法方法体系。北京市政府主管市长明确宣布“城管执法人员暴力执法一律开除”，广安市城管执法局要求队员坚持做到“打不还手、骂不还口”，保定市城管执法局设立“文明执法委屈奖”，都取得较好效果。
中国青年报：城市要整洁，小贩要生存。怎么才能从根源上解决城管与小贩之间的矛盾？
罗亚蒙：经营权不是与生俱来的天然权利，而是一种需要政府核准许可的法定权利。没有在工商机关登记注册的商贩没有法定经营权，经营活动不受法律保护。城管对于没有法定经营权的流动商贩的管理，一般将其视为贫困群体自我救济行为，而非完全经营行为，只要不过分侵占城市公共空间、不过分影响市民正常生活，一般都持宽容态度，允许其存在，但也都在不断探索，逐步规范。
实际上，流动商贩问题的根源，在于城市规划缺陷、城市基础设施建设不足。我国在城市化快速发展过程中，一些城市盲目热衷面子工程、形象工程，在城市规划中根本就没有布局合理、数量足够、就近方便的便民摊点空间安排，或虽有一些安排也在利益博弈中被强势集团侵占，导致公众生活不方便、小商小贩满街跑的乱局。造成这一局面，主要责任在规划部门和建设部门，把板子打在城管的屁股上，是打错了地方。
我们倡导城管局长参与规划决策，从源头上减少社会矛盾。目前，湖北宜昌、山东聊城等城市的城管局长已经担任了市长任主任的“城市规划委员会”委员，这种体制安排有利于避免城市基础设施规划先天不足，也将为小商小贩赢得更多生存空间。
目前，各地城管局长也在千方百计地在有限权力内为小商小贩拓展生存空间而努力。比如，山东省聊城市利用城区闲置土地建设便民市场；江苏省淮安市城管执法局设置了遍布城区的定时定点便民摊点，并重点关照残疾人、下岗工人、低保户、失地进城农民等弱势群体；河北省保定市城管执法局对进城售卖自产自销农产品的农民实行“不扣、不罚、疏导、指导、服务”五项惠民管理原则；湖北省宜昌市城市管理局采用疏堵结合的办法，对菜市场进行标准化改造，建设夜市城让夜市摊点集中规范经营，开辟临时夜市，提供100余处瓜农免费经营场所。这些努力都取得较好效果。
非暴力常态管理城市，是城市管理的历史性进步
中国青年报：为改变城管执法方式，有许多地方在尝试一些新做法，如推出女子执法队，有的地方采用“围观迫使商贩离开”，有的地方让城管接受军训，也有的地方尝试着要把城管纳入警察序列……您怎么看待这些这些改革措施？
罗亚蒙：无论是南京的“围观执法”、武汉的“眼神执法”，还是重庆的老太太城管志愿者“念叨队”，和早年野蛮粗暴的城管执法比较起来，都是可喜的进步，都应该肯定。
女子城管队，作秀的成分大于实际意义，我自始至终是反对的。早期一些城市的女子城管队，随着女队员结婚生子，早已名不存实亡。希望其他城市以后不要再干这种华而不实的事情。
我坚决反对把城管纳入警察序列。非暴力常态管理城市，是城市管理的历史性进步。如果城市常态管理倒退到暴力时代、准暴力时代，那是人民之祸，绝非人民之福。
现在，我们倡导一些城市建立“城管公安分局”、“城管警察支队”等，以及城管执法局长兼任公安局领导职务，只是城管部门和公安部门的一种“公务协助”常态机制，城管、公安依然依法各司其责，紧密配合，在各自法定职权内，着眼于防患于未然，加强联动。初步统计，全国已经有100多个城市建立了城管、公安“公务协助”常态机制，成效显着。
城管管了很多不该管、也管不好的事
中国青年报：城管体制运行多年来暴露出种种问题，最主要的问题就是权责不明。
罗亚蒙：目前，各地城管执法机关职能非常庞杂，少则100项左右，多则二三百项。其中有些职能划分的确是没有遵循管理科学规律，城管部门疲于奔命也收效甚微。城管现在管了很多不该管、也管不好的事情。
比如噪声扰民，很多城市是城管部门管的，这就很难管好。是否是噪声，并不由主观感觉，是需要环保部门法定测定数据作为法律依据的。没有环保部门法定测定数据作为依据，城管执法部门很难处理。为此，我曾亲自给广东省中山市政府主管市长讲这个道理，后来在多方努力下，广东省人民政府发布公告，将中山市噪声扰民的行政处罚权从城管局交还给环保局。环保局主管噪声扰民，受理投诉后可当场测定、当场纠正、当场处罚，行政效率、管理效能大大提高，行政成本相应自然大大降低。类似的情况还有很多。
我认为，应当将城管的职能范围规范为“城市基础功能设施和城市公共空间管理”，本着精简行政机构、提高行政效率、增强管理效能、降低行政成本考虑，为城管部门厘定的事权边界。在这个事权边界内，城管部门不论是直接管、间接管，还是分散管、集中管，都有很多好的办法、以最低的成本管好城市；如果超出这个事权边界，城管部门就算有三头六臂，也往往事倍功半，难以达到理想的管理效果。
应为城管立《城市综合管理法》
中国青年报：城管执法被质疑缺乏统一、明确的法律依据，近日有多地城管执法局长联名倡议，呼吁出台全国统一的城管执法法规。您认为应该怎样从法律上规范城管执法？
罗亚蒙：城管的执法权是我国相关法律授予的，法律依据是明确的。但为什么人们对城管的执法权有质疑呢？问题出在两个方面：一是《行政处罚法》有关规定为“在城市管理领域相对集中行政处罚权”提供合法依据的同时，也割裂了部分事权的行政许可与行政处罚环节，使其分属不同行政机关，分割后导致两个环节之间极其重要的行政指导、社会教育、褒扬批评、检查监督等行政服务工作部分落空。这就好比亲娘(许可机关)把孩子生下来就扔下不教、不养，孩子犯了错误后娘(处罚机关)只管打屁股，致使公共服务质量局部下降。二是至今依然有一些城市政府没有认真执行有关规定，城管执法机关不是政府直属执法机构而是政府部门二级单位，城管执法人员不是持有省级人民政府颁发“执法证”的公务员而是临时聘用人员，城管执法机构主体不合法、城管执法人员资格不合格的“非法执法”现象普遍存在。
因此，城管执法不是缺乏法律依据的问题，而是需要进一步完善法律法规的问题。为此，我们吁请全国人大尽快将《城市综合管理法》纳入立法计划，并尽快出台，作为全国城管执法统一的专门法律依据。
中国青年报：近日，某地几名硕士毕业生当城管的新闻引起大家关注。硕士生做城管是否“大材小用”？
罗亚蒙：这是对城管工作的歧视性误解。城市管理学，是一门复杂性、交叉性前沿新兴学科，不仅学科建设，包括城市管理实践，都需要大批专业人才。
城管部门岗位众多，差别巨大，既有只需要初中、高中学历的环卫工人、汽车驾驶员、勤杂工，也需要大量专科学历、本科学历的普通执法队员，还需要一批硕士学历、博士学历的技术人才、管理人才。
我们正在推动建立“城管执法官”制度，以提升城管执法专业化建设。将来，负责城管执法行政处罚案件审理的办案人员，应当是像法官、检察官一样是通过国家司法考试的法律专业人员才有任职资格。
只会处罚，给城管配装甲车也管不好城市
中国青年报：有人称政府财政无力供养大量的非公务员编制的城管，因而导致了乱罚款，乱执法的状况。
罗亚蒙：执法经济是万恶之源。国家公权力机关如果依靠罚款生存，会衍生出源源不断的罪恶，比如钓鱼执法，而且这些罪恶都是披着“合法”的外衣公开进行，结果比黑社会还要可怕，简直就是祸国殃民。
城管靠罚款过日子，这个问题早年比较严重，比较普遍，这也是城管落下坏名声的原因之一。现在这个问题已经大大好转，绝大多数城市已经完全杜绝或基本杜绝。解决办法就是坚决实行“收支两条线”，把城管部门经费全部纳入财政预算，行政处罚罚款全部上缴国库，禁止把罚款多少与财政拨款数额挂钩。现在不少城市已经是以不罚款、少罚款为光荣。
中国青年报：现在全国都在提“城市综合管理”，这个概念的内涵是什么？创新又新在何处？
罗亚蒙：城管要学会防患于未然。实践证明，把眼睛盯在“行政处罚”环节上用力，就算是给城管部门配备装甲车，也不可能把城市管理好。
“城市综合管理”就是要站在高处，把城市看成互相关联、不可割裂的整体，然后遵循“城市基础功能设施和城市公共空间”运行维护的科学规律，着眼规划建设源头把关，着手行政许可理顺关系，着力市长统筹掌控全局，将城管工作重心前移，在规划建设、行政许可、公务协助、行政服务等环节化解矛盾、解决问题，尽量避免或最大限度减少行政处罚。
行政处罚只能作为一种威慑力量存在，只能偶尔使用，经常滥用就会失去效用。行政强制更需谨慎使用。
“城市综合管理”概念2010年提出后，2011年3月写入“十二五规划纲要”。两年多来，“城市综合管理”体制机制模式在全国各地迅速发展，绝大多数城市城管执法机关不断强化“城市综合管理”体制机制特征。一个由“城市管理委员会”统筹全局、以“城市管理指挥中心”为监控中枢、以城管局为核心支撑并由其他政府部门公务协助的规范的城管体制，“十二五”期间将在全国得到普及，成为我国今后相对稳定的基本城管制度安排。
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