交警砸窗执法的法律依据不足

　　不久前,深圳交警在检查酒驾时,一名驾驶宝马X5的男子在被交警拦停后一直不下车、不开窗接受检查。交警隔窗劝说无效后,依法全程录像取证,在保证驾驶人安全的情况下,将副驾驶位的车窗击破后,对司机黄某进行酒精测试,认定其属于酒后驾驶。此事经媒体报道后,引发了公众热烈讨论,大多数公众认为交警此举可以有效杜绝司机拒绝配合检测现象的出现,打击酒驾行为,保障公共安全。但是由于交警执法行使的是行政权,规范行政权与行政机关活动的法律是行政法,所以该案需要从行政法的角度来分析交警砸窗行为的合法性。

　　从交警这一行为的性质来看,应当属于行政强制措施。根据行政强制法的规定,行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政机关有权实施的行政强制措施只能由法律与法规加以规定,其他规范性文件都不得设定行政强制措施。行政强制法规定的行政强制措施分为五类:(一)限制公民人身自由；(二)查封场所、设施或者财物；(三)扣押财物；(四)冻结存款、汇款；(五)其他行政强制措施。交警砸窗执法并不属于前四类中任何一类,那么其他法律是否规定了此一强制措施呢?

　　规范交警执法的法律首先是道路交通安全法,该法虽然对酒后驾驶机动车行为进行了明确规定,但是,仅仅涉及行政处罚内容,对于交警部门在作出处罚前的调查行为并没有予以规定。而国务院颁布的《道路交通安全法实施条例》,虽然要求有饮酒等嫌疑的机动车驾驶人接受检测、检验,但当事人拒不接受的,交警部门应如何处理则没有规定。除道路交通安全法外,人民警察法也对警察执法行为进行了规范,该法虽然规定人民警察有维护交通安全与交通秩序的权力,对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织,依法可以实施行政强制措施、行政处罚。但同样没有规定有哪些行政强制措施,如何实施。因此,交警砸窗执法的做法缺乏明确的法律依据。

　　由于行政强制法刚刚颁布实施,大量与行政强制措施有关的立法规范尚未修改、完善,没有达到行政强制法的要求,因而,当前我们无法完全按照依法行政原则来要求所有行政强制行为。由于相关法律授权交警部门对酒后驾驶机动车的行为采取强制措施,那么我们也可以姑且认为,法律已经通过概括授权的方式授予交警部门对拒绝配合执法的相对人有权采用必要强制措施的权力(当然这仅仅是权宜之计,待法律法规完善后即应严格按照依法行政原则,要求行政强制行为必须有明确的法律依据)。这种变通解释是否会赋予砸窗执法行为合法性呢?

　　行政法除了通过依法行政原则保障行政行为的合法性之外,还依靠比例原则来实现行政行为的合理性。比例原则要求行政机关实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和保护相对人权益,行政机关必须将行政行为对相对人权益的影响限制在尽可能小的范围和限度之内,保持行政手段与行政目的间的适度比例。一个符合比例原则的行政行为需要满足三项要求:首先,行政行为必须有助于实现行政所追求的目标(妥当性)；其次,行政机关所采取的措施必须是对相对人或关系人造成最小损害的措施(必要性)；最后,行政机关实施的行政行为对相对人及公众利益的侵害必须小于其所追求的利益(均衡性)。就深圳交警砸窗执法这一行为来看,这一措施能够达到检查酒驾、维护公共交通安全的目的,所以是符合妥当性要求的；从砸窗对相对人造成的损害与这一行为所追求的公共交通安全相比,这一行为也是符合均衡性原则的；但是,在交警所有可以采取的措施中,砸窗是否是对当事人损害最小的措施呢?答案是否定的。由于当时汽车处于停驶状态,不会再对道路交通安全造成威胁,警方也无法证明司机人身此时处于危险状态,所以这种暴力式、可能危及当事人财产乃至人身安全的执法措施就不应当采用。

　　不可否认,在交警执法中存在某些相对人为逃避处罚而拒绝接受酒精检测的情形,为了维护公共交通安全,确有必要赋予交警部门对此种行为采取必要措施的权力。但是,无论是将砸窗检查合法化,还是采用其他方式--诸如对拒不配合检查的行为推定为醉酒驾车,强化交警执法力度,这都需要交由法律决定。

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