维稳语境下警察武力使用困境与应对

　　正当合法、必要合理的强制是警务活动的基础保障，武力则是警察依法实施、迫使违法犯罪嫌疑人服从而采取的必要身体强制力。然而近年来，在“维稳”这一历史语境中，警察武力使用行为蕴藏着巨大的不稳定风险，遭遇重重困境：公安机关居于维稳前沿，社会冲突往往因警察介入而导致冲突升级、矛盾激化；武力手段极为敏感，事件后果极易放大，即便公安机关坚持“慎用”、“少用”，但终究难以完全规避；暴力袭警频发的同时，正当的武力深受不合理的苛责抑制。在警务实践中，“打不还手”成为事实行动准则，消极规避成为普遍心态，选择性执法成为最佳行动策略。技术操作的困难，现实执法环境的困扰，基层民警心态上的困惑，自身监管控制的困顿等等，构成了当前警察武力使用困境的多面异象。在合理规制警察武力使用行为，避免武力滥用的同时，有效发挥其强制作用，求得广大人民群众的理解和支持，以化解风险，破除困境，这对于公安机关维稳历史使命的达成有着举足轻重的意义。

　　一、复合冲突--维稳现实中的警务风险

　　（一）二律背反：警察武力的内在冲突

　　警务活动总是充满冲突，强制仍然是解决冲突不可或缺的有效手段。“警务是对那些有可能导致冲突和违规行为的社会关系或群体进行控制的行为。达到这一行为的力量源是法制强制力，执行的模式是害怕法律的惩罚。警务与生俱来的是要使用肮脏的手段去执行。它需要采用在道义上值得怀疑的手段去达到保持和再造社会秩序的目的。”[1]警察既是国家暴力机器的组成部分，也是公共服务的提供者；既具有政治属性，也具有社会属性。发展公民自由与维持社会秩序，保护正当权利与限制违规行为，严格执法与热情服务，维护社会稳定与保护护正当诉求，这些看似矛盾的任务集于警察一身，构成警察自身属性的“二律背反”--“警察是自由社会的异端”，[2]更多时候警察是作为必要的“恶”维系社会秩序与人们自由之间的平衡。强制即为这一必要之“恶”的底线手段。武力使用并非警务活动的唯一手段，但却是达成警务工作目标的必需手段和基础保障。

　　在我国，通常认为“公安机关作为党绝对领导下的一支具有武装性质的治安行政力量和刑事司法力量，是人民民主专政的重要工具，是国家机器的重要组成部分，具有鲜明的政治属性。”[3]在不同的历史阶段，警察的政治控制职能与社会管理职能、公共服务职能之间的平衡可能有所偏移，但绝不可能只余其一。 警察属性的内在冲突决定了武力实为一柄双刃剑--无论使用与否，都必然有所侵害，可能造成严重后果。风险与冲突是警察武力使用必然面对的现实，回避与忽视无助于对武力的合理规制。武力使用的必要性与复杂性、紧迫性与风险性、正当性与敏感性的内在冲突，在维稳这一特定历史语境中尤为突出。坚持在法制框架内，依法合理、有效使用武力手段，实行有限、必要的强制，既是法治精神的体现，也是警务活动的正当需求。

　　（二）边界冲突：刚性维稳的两难选择

　　囿于公民社会发育的不完全、法制建设的不完善、传统政府管治思维和政府职能转变的不适应等因素，在缺乏合理有效的利益表达渠道和利益均衡机制的情况下，利益分化和利益冲突不可避免，社会冲突频发便成为常态。“以垄断政治权力为目标，以僵硬稳定为表象，以国家暴力为基础，以控制社会意识和社会组织为手段”的“刚性稳定”成为一些地方政府的维稳目标。[4]然而，在地方政府的维稳实践中，高昂的维稳成本投入并未促成党群、干群、警民关系应有的和谐与融洽，酿成诸多矛盾和冲突的制度性因素并未从根本上改进完善。[5]以封闭信息、缩减压制正当利益表达渠道为主要目标的单向维稳思维，以运动式治理为主要手段的传统维稳模式，以行政主导、花钱买稳定、法制外解决为主要方式的社会矛盾调处机制等等，已成为严重影响维稳价值取向、制约维稳效果的桎梏。依靠警察力量的刚性维稳面临两难选择：短期内可能平息事态，但长远考虑，警察权与群众正当权利诉求的边界冲突愈发激烈，甚至使维稳陷入“越维稳越不稳”的恶性循环之中。

　　在“一票否决”的维稳压力和刚性维稳思维指导下，公安机关在维稳中的工作权限、职责范围，角色目标等界限难以厘清，工作“缺位”、“到位”、“越位”之间缺乏明晰的判断标准，党务、政务、警务的范围难以严格区分，警务与非警务的边界愈发模糊。调用警力处置社会冲突已成为维稳的普遍作法，警察越来越多介入利益冲突，被推向冲突前台。在严峻的维稳现实面前，公安机关身处各种社会矛盾交织的中心，既要勇于担当又必须有所作为。一方面必须承担起维稳这一历史使命，在法制框架内充分履行职责，以法律赋予的强制力充当好维护国家长治久安的坚实盾牌；另一方面，必须明确公安机关在维稳中的角色定位和职能范围，既要避免工作不到位，又要防止工作乱出位。在发挥公安机关积极作用的同时，注意警察手段的专门性、局限性和风险性，强调公安机关必须在法制的框架内维护国家安全和社会治安秩序稳定，尤其要防止警力的滥用。

　　（三）多重复合：武力使用的现实风险

　　对警察武力使用的管理是所有警察机关日常管理的重中之重，但这仍无法完全杜绝警察武力的滥用问题。失控的武力极易演变为肆意妄为的暴力，使警察身陷暴力冲突的漩涡。“强制力，无论对使用者，还是被使用者，均可能是危险的，所谓‘武力，非善也’。不正当的强制力可招致滔天巨浪，使问题逐步升级，当达到极限，不可收拾时，必殃及警察自身的利益。” [6]武力手段作为最为严厉的警察手段，一旦使用不当，极有可能导致广泛的社会心理不安，成为引发局部地区社会不满、泄愤心理集中爆发的“导火索”，公安机关自身可能成为引爆、激化社会矛盾的“点火人”。

　　在维稳警务实践中，群众合理诉求与制度外表达方式交织复合，热点事件与社会积怨交织复合，局部问题与整体形势、阶段性维稳任务交织复合，经济问题、利益纠葛与政治问题交织复合，现实执法环境与网络虚拟环境交织复合，武力使用个案与警察形象危机、群众不满情绪交织复合，使得武力使用成为维稳现实中高风险的警务行为。这主要表现为：武力使用本身危及使用者、相对人及在场无关人员人身安全的风险；对象、时机、程序、程度控制不当而导致非法使用、过度使用，合法武力僭越为非法暴力的风险；武力使用不当的个案事件成为公共话题，演变为公共事件，并由此引发局部危机的风险；对此类危机事件应对处置不当，由此导致连锁反应的风险，等等。

　　二、多维困境--警察武力使用的现实分析

　　（一）技术困境

　　警察武力使用的技术设计源于相应法律规定和装备标准。在法律层面，《人民警察使用警械和武器条例》的列举式规定显然无法穷尽执法现实中的所有情形，对“逃跑”、“拒捕”等行为判明标准的争议也使得事后定性中质疑不断；在装备保障层面，从徒手控制，使用催泪喷射器、警棍到武器间跨度较大，中间低致命武力手段仍较匮乏。囿于具体执法情境的复杂性，警察需要在紧迫的、高风险的执法对抗中，克服巨大的心理压力，判明当前情况，对是否应当使用武力、应当如何使用武力做出即时选择，以适当的技术手段实施强制，并在复杂多变的行为延续过程之中，实时决定应当如何使用、何时应当停止使用、是否应采用其他技术手段等，这堪称最为紧迫、最为困难的警察决策行为。

　　武力使用在操作技术上普遍存在“四难”：难判断。受环境因素，警察个体能力，对抗过程的紧迫、复杂多变等因素影响，武力使用的对象、条件、形式等难以判明；难控制。警察可能因现实对抗情势压力而难以控制使用的程度，导致武力的过度使用；难取证。调查取证通常事后进行而难以进行有效的现场监督；难定性。武力使用是否超过必要限度往往缺乏客观标准，且通常常依赖于警察对当时情势的判断，这使得一些武力使用行为的定性较为困难，容易引发争议。

　　（二）认同困境

　　警察无疑代表政府的权威，但这一权威必须建立在群众广泛认同的基础之上，归根结底表现为对法制权威的尊重和维护。警察的权威与行为的合法性越是得到尊重，为控制事态、维持秩序所需的代价及由此可能引发的冲突就越小。当前警察角色、职能的泛化与权威弱化间的矛盾使得警务活动普遍遭遇认同困境。

　　群众对一些法律的正当性、合理性认同低，对警察维稳角色定位、执法方式认同低。在维稳压力下，地方政府随意调用警力处置一般利益冲突的情况普遍存在，往往将警察置于群众的对立面，并因而激化矛盾。滥用武力、粗暴执法成为个别警察建立个人权威的唯一方式，群众对个别警察暴力行为深恶痛绝，容易投射于整个警察群体。而警务活动是一个与群众双向互动的过程，单向强制的执法思维较少考量这一互动，极易将小矛盾激化成大矛盾，将无需使用武力处置的情形升级为激烈的身体对抗，将个体的对抗激化成群体抗法，并不得不越来越频繁地使用武力加以处置，武力因而更容易转变为暴力。

　　（三）监管困境

　　武力使用历来是公安机关教育训练、监督管理的重点和难点，有效的训练与内部管理无疑是规制警察执法行为，防止武力滥用的重要手段。警察部门对武力使用的监管规制也因具体执法对象、环境的差异而有所不同，并在事实上形成一定的阶段性、区域性部门政策导向，影响警察的具体执法行为。

　　个体决策是警察武力使用的主要情形，警务活动中的裁量不可避免且广泛存在，其分散、相对独立的行为特点使得其监管成为难点。警察武力使用从无规制走向内部控制，再走向与广泛外部监督的结合，经历了漫长的发展阶段。期间伴随着警察专业化水平的提高，警务模式的变革，警务目标的调整，警察内部管理水平的提升和外部监管压力的增强。[7]警察部门倾向于内部控制，借助严格的职业准入、专业训练、日常教育、内部调查等措施预防武力的滥用，并及时处理违法违规行为，将问题解决在内部；媒体、民间组织、网络舆论等却希望更多地了解警察行为的细节，获得更多知情权与监督权。警察权威越是弱化、公信力越是不足，外部监督的意愿越高。内部控制可能掩盖问题，外部监督也可能缺乏专业判断，失去理性而沦为情绪发泄的出口。

　　三、转型应对--武力使用困境的破解路径

　　（一）观念转轨--以武力使用负面事件应对为突破

　　在信息技术高度发达、信息公开的群众需求日益高涨的今天，警察武力使用事件越来越频繁地出现在媒体报道、网络评论中，已成为群众极为关注的公共事件。这种关注一方面因为警察武力使用本身极具冲突感和吸引力，更可籍此吸引眼球、发泄情绪，甚至对一些合法的、正当的武力使用行为展开舆论审判，干扰事件的正常处理；更多则源自群众监督意识的增强，并希望这种监督能够更好地改进警务工作。遗憾的是，面对此类事件，部分公安机关仍以权力机关、管治部门自居，将外界质疑、监督视为对自身权威的挑战，将相关信息、资料视为内部机密，在封锁信息的同时也将应有的公众同情、理解堵诸门外，结果被动应对成为常态。应对时或是试图完全管控信息传播，封闭处理危机，以时间换空间；或是试图消解危机来源，在法制程序外寻求息事宁人，以补偿换平安。短期内这两种作法往往是有效的，但长远看来，网络时代很难完全封闭处理已造成一定影响的危机事件，一段时间的封锁信息可能导致事后社会情绪的集中报复性爆发；法制外解决严重损害了法制的权威，并助长了部分人“不闹不解决、大闹大解决”的心理预期。

　　观念转轨，就是要主动接受群众、舆论的监督，进一步规范警察权尤其是武力使用权力的运行和规制。应当将现代危机管理思维引入涉警武力使用负面事件的应对中，并以此为突破，建立和规范紧急响应、舆情应对、事件调查、信息发布等危机管理制度。对于可能造成影响、引发矛盾的武力使用事件，应及时进入危机应对程序，避免为掩盖问题、遮羞掩丑而错过危机应对的最佳时机，避免个案事件扩大化。

　　（二）方式转变--以推进警察执法规范化建设为契机

　　当前警察武力使用的困境源于政府维稳困境，受制于特定历史时期警务目标的转移，但这不意味着公安机关可以置身事外，无所作为。推进公安机关执法规范化建设，体现在维稳工作中，首先要树立全警维稳的全局观念，每名民警都必须充分认识到自身具体工作与社会稳定大局密不可分，个人具体执法行为都可能成为不稳定的风险源，增强具体执法者的使命感、责任感和危机意识。

　　其次，必须进一步明确维稳中警察权的界限，明确公安机关的角色定位。既要强调公安机关在维稳中的主责地位，突出情报、参谋、执行等职能，又要避免四处出击，包揽一切。应当正视利益诉求的多元化以及由此导致的冲突，做好矛盾化解和冲突调停工作，需要政府各相关责任部门的参与，最终在法制框架内解决，而不能过多依赖警察这一强制力量。“要坚持慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施的原则。既要防止因使用警力和强制措施不当而激化矛盾，又要防止因警力和强制措施当用不用而导致事态进一步扩大”。 [8]

　　此外，要在转变执法理念的基础上积极推进执法方式转变。警察执法中所遭遇的冲突情形，大部分情况通过劝说、较温和手段可以得到有效控制，不当的执法方式本身即可能成为激化矛盾、促使对抗升级的重要因素。执法方式的转变，首先是执法理念的转变。树立理性、平和、文明、规范的公安执法新理念，进一步统一执法思想、规范执法行为、强化执法监督，以此带动队伍的规范化建设，从根本上解决因执法行为失范而造成的警民关系紧张、执法公信力不足等问题。

　　（三）机制转换--以强化武力使用内部管理为目标

　　在主动接受法律规制、外部监督的基础上，强化警察武力使用的内部管理，重点是在技术设计、训练认证、监督控制、调查处理等机制设计上防止武力手段的滥用，同时保障警察在必要情况下合理合法、安全有效地使用武力。

　　在技术设计方面，要由单一手段向多元技术转型，完善装备保障制度，丰富低致命武力手段。在装备不足，可供选择的低致命中间武力手段缺乏的情况下，容易导致强硬手段、尤其是武器的滥用。《公安机关人民警察单警装备配备标准（试行）》实施以来，警察武力装备尤其是中间武力手段大为丰富，但各手段的作用距离、效果间的互补、衔接仍需进一步完善。应加强基于低致命思想的中间武力手段研发，补充警棍、催泪喷射器与武器间更为有效的低致命警械。此外，《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》针对实践中的特殊情况规定了替代措施，充分考虑了执法现实的复杂性，但同时对警察选择、控制相应技术手段的能力提出了更高要求，增加了过度使用武力的风险。

　　在训练认证方面，要由技术训练向执法训练转型，改进警察武力使用训练，创新训练认证制度。在坚持常年训练制度的同时，加大训练投入，积极改进训练手段，实时调整训练内容。应将武力使用训练与相关资格认证有效结合，提高施训、受训各方的积极性。在执法理念、执法方式转变这一背景下，重新审视武力使用训练的相关内容，修正与此相悖的技术规范，解决武力使用训练中竞技体育色彩过于强烈，综合能力尤其是语言表达与群众工作能力不足，脱离法律背景、脱离执法实践、脱离国情社情的问题。

　　在监督控制方面，要由事后调查向全程监管转型，建立跟踪报告制度，强化内部执法监督。警察在执法中使用武力以后，只要相对人不表示异议，通常存在着“不出事不报告”的惯例，或者在造成后果后寻求私下解决，尽可能不使事件进入内部审查程序。这可能掩盖问题，湮灭证据，为事件后期处置留下隐患。要建立武力使用跟踪报告制度，明确应当进入报告程序的武力使用情形，细化报告方式和程序，强化内部监督审查。通过跟踪统计、科学分析，从宏观上掌握武力使用的整体情况，实时调整相关政策和管理措施。同时，及时对个案审查建档，杜绝当时缓和、事后升级的各种隐患。

　　结语

　　武力使用的问题归根结底是警察权的良性运行和有效规制问题，维稳现实虽然给公安机关带来了种种困难挑战，同时也为规范执法、提升能力、重振警察形象创造了契机。加强警察武力使用的管理，以此在警务改革的宏观背景与警察执法的微观实践间建立起有效的连结点，从而创新内部管理，在根本上重建执法公信力，重塑警察执法权威，求得人民群众的理解支持，降低执法冲突的频率和强度。毕竟，警察因执法权威受到尊重而凸显武力使用的合法性，而绝不能仅仅靠武力来维持自己的权威地位。

　　【参考文献】

　　[1] [英]罗伯特·雷纳．警察与政治（第三版）[M]．朱俊瑞译．北京：知识产权出版社，2008.第三版前言：4.

　　[2] [美]罗伯特·兰沃西．什么是警察[M]．尤小文译．北京：群众出版社，2004：5.

　　[3] 李文喜.在“大维稳”理念指导下构建“大稳定”格局的认识与思考[J].公安研究，2009，182（12）：5-9.

　　[4] 于建嵘. 从刚性稳定到韧性稳定--关于中国社会秩序的一个分析框架[J]. 学习与探索，2009，184（5）：113-118.

　　[5]清华大学社会学系社会发展研究课题组．利益表达制度化,实现长治久安--维稳新思路[J]．理论参考，2011（03）：57-60。

　　[6][英]约翰·安德逊. 警察权力论[J]. 王大伟译. 福建公安高等专科学校学报，1999，47（1）：85-86.

　　[7]Geoffrey P. Alpert， Roger G. Dunham. Understanding Police Use of Force：Officers, Suspects, and Reciprocity [M] . Cambridge University Press 2004：4-9.

　　[8]新华网．解读六中全会《决定》：妥善处理群体性事件．2006年12月08日。

　　作者简介：李国军，男，汉族，湖北襄阳人，1973年3月生，湖北警官学院警察临战学系讲师。

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