深化城市街道综合治理体制改革新探索<br>——基于成都市成华区的调研报告

　　摘要：作为城市管理的最基层单位、城市市辖区人民政府的派出机构－－街道办事处，如何深化街道综合治理体制改革，是城市管理改革中的重要课题。成都市成华区进行有益探索与实践：一是以政策为引领，规范有序推进综合治理体制改革；二是优化组织结构，理顺职能职责；三是合理划分事权，推动行政管理权限下放；四是创新社会治理机制，提升街道综合管理效能；五是强化公共服务，推进社区综合服务便利化。通过改革，有效提升了公共服务质量和水平；有效提升了社会建设和管治水平；有效促进了经济发展；有效提升了社区自治能力。该区的改革得到三点启示：深化城市街道综合治理体制改革要注重协调性；深化城市街道综合治理体制改革要找准着力点；深化城市街道综合治理体制改革要激发民主自治活力。

　　关键词：城市街道；治理体制；成都成华区；改革探索

　　党的十八届三中全会对全面深化经济、政治、文化、社会和生态文明建设改革作出了重大部署，作为城市管理的最基层单位、城市市辖区人民政府的派出机构－－街道办事处，如何深入贯彻落实好党的十八届三中全会精神，深化街道综合治理体制改革，认真履行好“公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”等职责，是城市综合改革中的重要课题。为了总结探索城市街道办事处如何以深化行政体制改革为主体的综合治理体制改革经验，我们课题组对成都市成华区进行了调研。课题组通过调研分析认为，该区的探索与实践具有参考借鉴意义。

　　一、成都市成华区推进街道综合治理体制改革的实践探索

　　成都市成华区位于成都市区东北部，是成都五个中心城区之一，全区幅员面积108平方公里，是成都市面积最大的城区，辖14个街道办事处，常住人口94.08万。近年来，成都市成华区紧紧围绕转变街道职能，夯实城市发展基础，大力实施街道机构及配套改革。特别是2012年以来，成华区按照党的十八大关于深化行政体制改革的要求，根据成都市第十二次党代会提出的构建与现代化和国际化城市发展相适应的城市基层管理体制和运行机制的要求，结合建设“民生成华”、“和谐成华”，坚持以实现社会管理和公共服务、经济发展服务职能“双加强”为目标，按照“条块结合，以块为主”的指导思想，全面启动和推进了旨在转变街道职能的综合治理体制改革。

　　（一）以政策为引领，规范有序推进综合治理体制改革

　　改革意味着利益格局调整，必将涉及有关部门的利益，为了保障综合治理体制改革规范有序推进。2012年2月，成华区在前期充分调研论证的基础上，以区委编委会的名义印发了《成华区街道办事处行政管理体制改革工作方案》，从深化街道机构改革、理顺区和街道两级工作运行体制机制、建立健全街道社区基层治理机制、探索社区网格化管理模式等方面明确了街道综合管理体制改革的11项任务，并配套出台《成华区街道机构改革方案》、《成华区社区网格化管理服务的实施意见》、《成华区2012年度街道目标绩效考核办法》、《关于调整街道财政管理体制的意见》等文件。在这些政策和制度的保障下，初步实现了社会管理和公共服务、经济发展服务职能“双加强”的目标。

　　（二）优化组织结构，理顺职能职责

　　通过优化组织结构，对组织资源的整合和优化，能有效地积聚新的组织资源，理顺各方面职能关系，实现组织资源价值最大化和组织绩效最大化。成华区按照“统一、高效、协调运转”的原则，对街道办事处公共服务、社会管理职能进行了职能归类，归并为内部管理类、社会建设类、城市管理类、社会管理类、城市化推进类（涉农街道）五大类职能。按照1个内设机构承担1类职能的要求，将原城区5个科室、涉农6个科室，重新设置为城区4个科室、涉农5个科室，精简了机构，避免了街道内设机构的职责交叉，方便了群众“一门办事”。结合强化街道公共服务职能，将街道下属事业单位调整为公共服务中心、文化活动中心和会计核算中心。同时，将经济发展职能从街道办事处独立出来，设立投资服务分中心，由街道党工委管理，专门承担街道现有经济发展职能并将原考核街道办事处抓经济、抓项目的目标考核内容全部调整到街道投资服务分中心进行单独考核，进一步优化了街道经济发展机制。

　　（三）合理划分事权，推动行政管理权限下放

　　合理划分事权是行政体制改革的基础性工作，也是政治体制改革的重要组成部分。党的十八届三中全会对“合理划分事权”提出了新要。成华区按照“减少部门对街道的管理事项，增加部门对街道的服务事项”的要求，积极推进简政放权，着力解决“权、责不一致”的问题，依据相关法律法规对区级部门、街道承担的行政职权、公共服务等事项进行了全面梳理，研究制定了区级部门下放街道、社区办理工作事项的目录清单，并对区级部门下沉街道、社区工作事项办理流程、权责关系进行了规范和明确。同时，按照严格准入、统一审核的要求，建立政务事项准入制度，明确了由“部门提交申请—相关部门集中审核—区政府审定”的政务事项下沉程序。目前，成华区已采取授权或委托等形式，将区级部门承担的有关民政事务、社会保险、计划生育等9大类63项工作事项下沉到街道办理，将住房保障、教育文体、综治维稳等9大类75项工作事项下沉到社区办理。

　　（四）创新社会治理机制，提升街道综合管理效能

　　党的十八届三中全会报告指出，紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制。成华区按照党的十八届三中全会精神，从三个方面探索创新社会治理机制创新。

　　一是积极推进综合执法改革。围绕实现街道城市管理、社会治安综合治理、交通秩序“三加强”目标，将城市管理、社会治安综合治理、交通秩序管理三支执法力量整合，依托城管执法队成立街道综合执法队，在新鸿、府青等6个街道开展了综合执法改革试点，统一行使辖区城市管理违法行为行政执法、参与社会治安综合治理、协助维护辖区道路交通秩序等职责。二是积极探索社区网格化管理服务模。统筹整合基层各类协管员、大学生志愿者、“两委”成员等力量，根据社区居民分布和人口构成等实际状况，按每个网格300户-500户的标准，将14个街道所属的97个社区划分两个片区400多个网格，并为每个网格配备2-3名网格员和1名责任人，采取“前后台互动、网格化服务”模式，由前台窗口（社区服务站）受理社区居民申办事项及政策咨询，后台网格管理员负责督促落实服务事项。三是完善城市社区居民自治机。将社区自治组织向居民院落延伸，以居民院落为居民自治单元，通过建立完善社区院落居民自治组织，开展以物业服务为重点的居民院落自治服务，增强了居民的社会责任感和公民主体意识，实现居民院落成员自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。

　　（五）强化公共服务，推进社区综合服务便利化

　　长期以来，在一些地方和领域一直存在着城乡公共服务不均、区域公共服务不均，甚至一个地方不同单位间、一个单位不同人群间也存在不均衡、不平等的现象，一定程度上已经成为人心不齐、不稳、不和谐的因素。党的十八届三中全会报告指出，推进基本公共服务均等化。实现公共服务均等化，是人民群众的最切盼望。成华区按照“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”的要求，依托社区网格，构建了“区-街道-社区-院落”四级市民服务体系，区级市民中心依托区政务服务中心，集办事服务、政民互动和信息资讯服务于一体。街道承上启下，着力强化综合服务、管理、社区服务指导职能。社区、院落两级市民服务站、点则主要开展医保社保、民政救助、养老、文化、助残、生育、教育等公共服务，开设市民讲堂、艺术画廊，开展少年之家、心理咨询等特色服务。同时，积极培育扶持社会组织发展，重点培育发展社区社会组织和公益服务类社会组织，鼓励社会组织和市场中介机构参与居家养老、文体娱乐、社会救助、社工服务等公益服务类事务。

　　二、主要成效

　　（一）有效提升了公共服务质量和水平

　　街道综合治理体制改革实施后，成华区通过整合分散的公共服务职能、健全公共服务平台、培育社会组织承担部分公共服务、推行政府购买服务、探索组建社区服务联盟、提升社区网格化服务能力等措施，初步构建了“全域均衡”的公共服务体系，公共服务质量和水平得到明显提升，有力地推动了“民生成华”建设。《人民网》以《成都市成华区：打造社区网格化管理服务新模式，推进社会建设和管理创新》为题，深度报道了成华区在街道推行社区网格化管理服务工作的相关经验；探索的社区卫生中心和大医院之间的“双向转诊”模式得到了国务院医改办调研组的充分肯定。

　　（二）有效提升了社会建设和管理水平

　　通过街道综合治理体制改革，实现了街道机构改革、街道综合执法、社区网格化管理服务和社区院落整治等改革的有机结合，提升社会建设和管理水平。一是通过街道办事处职能调整，使街道有了更多时间和精力从事社会管理和公共服务工作，进一步转变了街道职能。二是通过健全街道社区基层治理机制，使社区居委会有时间和精力按照自治组织的要求更好地履行职责，进一步强化了社区自治功能。三是通过发展社会组织，使社会组织成为有效承接政府职能转变的载体，进一步促进了政府职能归位。在全区大拆迁大建设、发展任务繁重的情况下，成华区保持了社会大局和谐稳定，有力地推进了“和谐成华”建设。

　　（三）有效促进了经济发展

　　通过推进街道经济发展和社会管理、公共服务职能的相对分离，组建街道投资服务分中心对街道经济职能实行有效承接，使全区街道招商引资更专业、企业服务更优质，为区域经济又好又快发展提供了体制机制保障，推动了全区经济保持良好的发展势头。2013年全年实现地区生产总值610亿元，同比增长7.8%；地方公共财政收入46.5亿，增长13.5%；地方税收25.8亿，增长16%，增幅均位居成都市五城区第一。

　　（四）有效提升了社区自治能力

　　通过街道工作向社区下沉，优化社区基层治理结构，让居民全方位参与社区建设，初步构建了社会广泛参与的“大社区”的工作格局和社区基层治理体系。目前，成华区在97个社区全面建立了居民议事会制度，在农民集中居住区建立了“居民代表联系户制度”，每个社区均设立了社区民意代表、民情受理室、社情民意受理箱，多数社区实行了“社区事务新闻发言人”制度，社区自治能力得到了不断加强。

　　三、启示与思考

　　推进街道综合治理体制改革是转变政府职能、建设服务型政府的必然要求，也是一项系统工程，成华区在推进改革的过程中积极探索、大胆实践，并取得了初步成效，通过该区实践探索得到下启示：

　　（一）深化城市街道综合治理体制改革要注重协调性

　　深化街道综合治理体制改革是一项系统工程，政策性较强，涉及面较广，涉及利益调整，因此，必须注重改革的协调性。如成华区坚持将统筹兼顾、稳步推进作为改革坚持的重要原则。重点针对改革涉及面广、政策性强的特点，着力抓好改革统筹协调，注重试点先行、逐步扩大，切实做到在总结经验的基础上不断深化。为积极有序推进街道综合治理体制改革，确保各项改革目标任务圆满完成，坚持统筹推进街道目标考核、公共财政体制、人员评价机制等配套改革，着力解决长期以来形成的街道重经济建设、轻社会管理与公共服务，街道与区级部门之间责、权、利不够明确，基层人员配置不够合理、作用发挥不够充分等问题，确保了街道权力与责任相一致、财力与事权相匹配、人力与任务相适应。针对改革配套性强的特点，建立健全推进改革的协调机制，着力完善基层社会管理、公共财政体制、目标考核等配套政策，切实为顺利推进改革提供有力保障。

　　（二）深化城市街道综合治理体制改革要找准着力点

　　深化街道综合治理体制改革的内容很多，必须突出重点，抓住关键。根据成华区的实践探索，课题组认为，建立新型社会工作机制，实现政府职能的“归位”是改革的着力点。因此，通过街道治理体制改革，原本属于非政府社会组织应具有的职能，逐步恢复其应有的角色和地位，使政府的职能实现归位。因此，要大力培育引导社会团体、民间组织和居民群众参与公共事务的服务和管理，加强社区自治功能。社区中介组织应成为居民参与社区建设的重要渠。

　　（三）深化城市街道综合治理体制改革要激发民主自治活力

　　深化城市街道综合治理体制改革的目的，就是要激发民主自治活力，全面提升社区民主自治能力。要加快推进社区工作社会化，培育和发展社区服务实体、中介组织和专业性社会工作机构，还自治职能于社区。 要通过“公开招贤，定岗竞争，择优入围，民主选举，选聘录用”的办法，彻底改变“居大妈”式的传统决策结构，以体现“居民自治”的治理精神。通过综合治理体制改革，使社区居委会更有利于积极引导和组织居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督；通过综合治理体制改革，使社区居民的民主自治意识进一步增强，社区居委会的作用得到充分发挥。社区居委会要从居民利益出发，围绕百姓最关心的问题开展工作，制定并实施“居民议事会”、“居民听证会”、“主任接待日”等各项制度，设立群众意见箱、公示栏，畅通居民参与渠道，完善群众利益诉求机制，并将社区议事决策过程变成联系、组织、教育、凝聚、调动居民参与的过程，不断增强社区的民主自治能力。要加强街道和社区队伍建设，进一步优化成员年龄结构、知识结构，增强服务能力。

　　课题组组长：谢育新（成都行政学院副院长、教授）

　　课题组成员：刘梅（成都市成华区编办主任）

　　赵汝周（成都行政学院决策咨询部研究员）

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