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暴力袭警与警察权益保障问题研究
2014-09-25 09:51:57 作者 : 熊小辉 来源 :中国国际警用装备网讯：近年来，随着社会形势的发展，刑事犯罪的智能化、暴力性、流传性和武装反抗性的日益加剧，暴力袭击警察事件频频发生并呈上升趋势，袭警手段不断升级，从侮辱谩骂、围攻阻挠，到暴力抗法、殴打伤害民警。公安部最新公布的数据表明，全国每年有500多名公安民警光荣牺牲，有近万名民警因公负伤。全国各地公安民警在打击犯罪和维护社会稳定的工作中遭受暴力袭击伤亡的人数居高不下。本文运用理论与实际相结合的方法，以暴力袭警为切入点，对我国警察执法权益受侵犯的现状及产生原因做出了深入分析，并有力阐述了保障警察执法权益的重要性，并在此基础上，探究了警察权益保障的主要措施。
一、关于暴力袭警的现状
袭警是指公安机关的人民警察在依法执行公务的活动中,遭到不法分子及有关当事人的人格侮辱和人身伤害的事件。暴力袭警是指以威胁、谩骂、殴打及围攻等方式阻碍警察依法执行公务，或事后暴力报复等违法行为。民警在执法中遭遇的暴力袭警行为，直接危及民警的生命安全。据公安部统计，近几年全国各地公安民警在打击犯罪和维护社会稳定中遭受暴力袭击伤亡的人数居高不下：自2001年至2005年，公安民警在执法中遇到阻碍或遭到暴力袭击，牺牲的有300余人，受伤的达1.7万余人.2006年，共发生阻碍执法、暴力袭警案件4713起，全国有16名民警遭受暴力袭击牺牲，5005名民警不同程度受伤。2007年共处理侵犯警察执法权益人员12813人次。2008年，全国发生民警侵害案件7719起，共处理侵害警察执法权益人员11821人次。
近年来基层公安民警在执勤执法中受到不法行为人故意刁难、侮辱谩骂、煽动不明真相的群众围攻甚至殴打的案（事）件频发，藐视公安机关执法权威、侵犯民警正当执法权益的问题突出。更有甚者，在警察亮明执法身份后，一些人仍然叫嚣“打的就是警察!" 2008年7月1日，上海杨佳袭警案中，杨佳持刀袭击9名民警和一名保安，造成6死4伤。2008年9月21日，因酒后驾驶无牌照摩托车被执勤交警查扣，犯罪嫌疑人孙洪财到吉林省农安县公安局交警大队哈拉海交警中队办公室要车，中队长徐国辉当即予以拒绝。孙洪财持刀行凶，徐国辉的颈部、腹部被刺伤。 2009年5月12日晚，安徽临泉县关庙派出所民警程文杰与协勤人员盘查可疑车辆时，嫌疑人故意撞翻警车，逃离现场，致使两人牺牲。
二、暴力袭警行为的原因分析
（一）社会原因
1.社会价值观扭曲,社会正义感淡化。随着社会转型和市场经济观念的不断强化,对传统的价值造成了极大的冲击,人们的价值观取向发生了较重的扭曲和转化,奉行“个人才是现实唯一的利”。为谋取私利而急功近利,排斥社会公众利益,出享受与履行义务的严重失衡,对社会缺乏责任感,以致公安机关和广大人民群众几十年来所形成的警民关系严重弱化,公民同犯罪作斗争的正义感淡化,社会责任感下降,民警在值勤过程中遭受不法侵害时,围观群众袖手旁观,客观上助长了犯罪分子的嚣张气焰。
2.社会和体制的原因将警察置于人民内部矛盾的风口浪尖。当前,我国正处于人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂时期,在这一特殊的社会背景下,公安机关除履行法定职责外,还需承担大量非警务工作,这势必将公安民警推到人民内部矛盾的风口浪尖,成为社会矛盾的焦点,也就自然的成了法律意识淡薄、价值观扭曲的犯罪分子袭击的目标。
（二）立法原因
在我国,刑法中没有专门的“袭警罪”条款。对警察这一特殊的主体在依法履行公务活动中,一旦遭遇暴力或威胁,只能以适用于所有国家机关工作人员的“妨害公务罪”定罪量刑。首先,“妨害公务罪”没有将“警察”作为特殊对象来保护,而是等同于一般的国家机关工作人员。尽管刑法第二百七十七条第二款规定“公安机关或者国家安全机关在履行维护国家安全任务时,侵害人虽然未使用暴力或以暴力相威胁,仍然以妨害公务罪认定”,但仍然没有考虑警察执法活动的特殊性;其次,刑法所确立的“妨害公务罪”,其量刑的幅度明显偏轻(3年以下有期徒刑),不利于对警察这一担负维护社会治安、打击各类犯罪活动的特殊国家行政力量的司法保护。
（三）执法原因
1.缺乏执法依据。当前,由于基层公安机关经常入政府拆迁等非警务活动,极易发生越权或滥用力的问题,严重影响公安机关的形象及执法权威。此,老百姓往往容易将矛盾和敌对情绪转嫁到公机关和人民警察身上。而这些“非警务活动”因为有执法依据或依据不足,公安机关的行为很难法律的保护。
2.缺乏执法保障。公安机关是武装性质的国家安行政力量和刑事司法力量,其执法权威不容和挑战。然而,目前我国公民的法制观念尚处于一由盲目到理性的过程中,对于法律采用实用主义度,只讲权利、不讲义务,只讲法律对自身有利的面,不讲对自己约束的方面,进而错误地认为民警错”不少,甚至采取暴力伤害民警。而公安机关在法保障方面,还缺乏必要心理准备及制度准备,警遭遇围攻或袭击后,又缺乏完整的法律援助体制相关的援助机构。
3.执法舆论欠佳。在我国,受传统观念的影响,们一贯认为警察既然是执法者,自然就是奉献者,多媒体也从不同的角度肯定了这种看法。所以,媒在进行执法报道时,过于强调警察的集体主义和私奉献精神,忽视对警察个体合法权益的保障,致侵害民警的案件得不到广大群众的理解和同情。期以来,由于公安机关不注重警察公共关系,没有分地运用媒体改善良好的执法形象,没有引起社舆论的理解与重视,一旦警察受到攻击,新闻媒体往推波助澜,将警察置于不利的边缘,从而进一步激发”了不法分子的敌对情绪,诱发人民群众对警的误解。
（四）自身原因
1.自我保护意识不强。许多基层民警战术意识强,警惕性不高,缺乏自我防范意识和查缉战术意,思想上轻敌,缺乏最起码的安全知识。一些民警缉捕事前明确的可能带枪、持械的违法犯罪嫌疑外,在传唤、羁押一般的违法犯罪嫌疑人员时,很携带武器警械,普遍存在安全侥幸心理。
2.接处警行为欠规范。(1)警力不足,难以保证处警工作的顺利完成。(2)强制手段的运用不到。(3)民警在接处警活动中态度不好、语言不规范,善于做群众工作,导致矛盾激化,容易诱发袭警案。(4)有些民警在盘查、搜查等警务活动中技能不强、处置不力,出现无谓的流血事件。
（五）社会心理原因
1.潜在的社会仇视心理。由于社会利益分配不均、自我价值难以实现或曾经因违法而受到过打击的人,对社会仇视的心理很容易变相“迁怒”到代表国家行使权力的人民警察身上,主观上就有违法甚至袭警的心理准备。一旦遇到可以“点燃”不健康心理的刺激,就铤而走险,采取极端手段,动辄使用管制刀具、枪支弹药,以身试法,暴力袭警。
2.人格缺陷引发的极端行为。在城市化进程中,大量农民工离开土地来到城市谋生,由于贫富过于悬殊,他们的心理变得异常脆弱而不平衡,心理压力加大,人际关系疏远,容易产生严重的人格缺陷,而人格缺陷的人最大特点就是爱走极端。当警察执法不公平、不文明、不一致、不规范时,极易“激发”他们的心理反应,从而出现暴力抗法乃至暴力袭警。近年来，社会治安形势日趋复杂，暴力化犯罪呈现不断上升趋势。公安民警执法过程中遭暴力袭击的伤亡人数多年来居高不下。其原因主要有以下方面。
三、警察执法权益受侵害的基本情况
民警执法权益是指公安机关人民警察依法执行公务权及与之相应的生命健康权、名誉权、休息权、劳动保障和报酬权以及抚恤优待权等权利的总称。是警察在依法执行公务时，应当享有的不容侵犯的权利。具体应包括：执行公务时警察的人格不容侮辱和侵犯；警察在执行公务中和执行公务后不容受到诬告陷害；家庭和亲属不容受到侵扰或打击报复；警察依法执行公务时人身不容受到伤害、非法阻挠和围攻；其他权益不受非法侵害等。
警察的执法权益与每一个普通的自然人所享有的民事权利是存在显着不同的，从某种意义上讲，警察执法权益不仅仅是其个人的某种权益，而是具有了公共权益的性质。警察的天职就是打击犯罪，保人民平安，就是扞卫法律的公平、公正和尊严，杂而是最大的政治，也是最真诚的亲民行为。但近年来，当前一线民警频繁遭受严重不法侵害，如公开暴力袭击民警，诬告诬赖民警，故意侮辱、谩骂民警，侵犯民警执法权、司法特别保护权和休息权等现象已表明：警察执法权益屡遭侵害，警察的执法权威不断遇到挑战。不断发生并升级的侵害警察执法权益的现象，确实到了令人堪忧的地步。
四、执法中警察权保障的基本原则
从表面上看,主张保障刑事执法中的警察权与主张限制刑事执法中的警察权之间似乎是尖锐对立的关系,但实际上,在所遵循的基本原则方面,二者却是殊途同归的。刑事执法中警察权保障的基本原则主要包括以下几个方面:
（一）权责相当原则,或曰权力与责任相一致原则,亦可称权力与责任平衡原则
现代法治思想最重要的核心之一就是权责相当(权责对等)。如前所述,警察权是国家为保障警察职责的实现而通过法律赋予警察机构和警察群体的权力,也就是说,警察权设置的唯一目的,就是保障警察职责的实现。按照权责相当的原则,警察权的设置和保障既要以“够用”为前提,又应该以“必要”为限度。根据《人民警察法》第6条的规定,警察在刑事执法方面的职责是“预防、制止和侦查违法犯罪活动”,因此刑事执法中警察权的保障需以能够有效保证警察“预防、制止和侦查违法犯罪活动”这一职责实现,又不超过“必要”这一限度为原则。
（二）以公民权利为边界原则,即公权与私权平衡原则
陈兴良教授认为,警察权力与公民权利在一定条件下成反比例关系,警察权的扩大意味着公民权的缩小。他还指出,“这里存在一个警察权的悖论:一定限度内的警察权是为保障公民权所必需的,而超出这种限度的警察权,则有侵夺公民权之虞。因此,如何勘定警察权的边界,就成为一个重大问题。”[3]现代法治思想最重要的核心之一是公民权利为本,因此刑事执法中警察权的保障也必须以不侵犯宪法规定的公民权利为前提,并在此基础上求得警察权力与公民权利的平衡。
（三）兼顾效率与公平原则
在现代法治背景下,所有公共权力的设置,其目的都是为了保证社会的公平。而为了有效地保证社会公平,并且降低社会成本,又必须追求效率。也就是说,公平是根本的目的,而效率是公平的保障。但同时,没有效率的公平不是真正的公平;无助于实现公平目的效率也是没有意义的效率,甚至是有害的效率。因此,毫无疑问,刑事执法中警察权的设置与保障,也应该而且必须遵循兼顾效率与公平的原则。
（四）最低限度原则
现代政府改革的一个重要趋势就是由“全能政府”走向“有限政府”,也就是政府职能最小化,政府权力最小化。我国也已经提出了打造服务型政府、有限型政府的口号。在这种趋势下,作为政府机关的重要组成部分的警察的职能应该有限化——仅止于维持公共秩序必要的最低限度。与此相适应,警察权力也应该有限化——仅止于保障维持公共秩序的职能实现所必要的最低限度。刑事执法中警察权的设置与保障,当然也应该秉承这一原则。
五、刑事执法中警察权保障的主要措施
多策并举，遏止袭警案件发生的对策遏止袭警案件的发生，维护民警的合法权益，笔者认为要做到多策并举，四管齐下。
（一）法律保护是关键
l.建立、健全、完善相关法律法规，加大法律保护民警合法权益的力度。现行法律法规对于民警执行职务保护不够和对袭警行为的依法惩治不力，依法维护民警合法权益的法律滞后，处理袭警事件只能依据《刑法》第277条“妨害公务罪”定罪量刑，该罪对侵害对象的划分十分严格，量刑也较轻，对袭警的违法犯罪人员无法起到足够的惩戒作用，因此很有必要在《刑法》中设立“袭警罪”。除了完善我国现有的法律法规，确保人民警察正当执法外，还必须建立和完善警察权益保障机制。从当前保障人民警察权益的实际现状看，有必要制定一部《人民警察权益保障法》或对《人民警察法》有关内容进行进一步完善和修改，增加保障民警健康权、休息权、名誉权等方面的内容。同时，应当建立一整套确保人民警察福利待遇、考核晋升、教育训练、医疗保障等方面的科学、合理的管理机制，使人民警察权益保障做到有法可依，切实可行，以解除人民警察的后顾之忧，保障其身心健康，增强人民警察的集体荣誉感，调动民警工作的积极性、主动性。
2.公安机关要采取得力措施，理直气壮地维护民警的合法权益。要建立警察维权组织，规范、完善保护工作机制。将开展保护民警正当执法权益工作作为一项凝聚警心的工程抓紧抓实，建立长效机制，使保护民警正当执法权益工作逐步走上制度化、规范化轨道。一是建立维护民警合法权益委员会。要制定《民警合法权益保护工作细则》，明确“维权委员会”的职责、受理范围、办理程序等相关内容，使民警维权工作从接到报案到调查取证、慰问受伤民警、依法处理不法分子、对外宣传报道、总结经验教训等各个环节都做到规范、有序。二是建立《袭警案件分析制度》。从案件的基本情况、案件成因教训、防范对策建议等方面进行分析，深入分析、查找民警执法中的问题和薄弱环节，对袭警案件发生的原因作出客观、公正的评价。三是建立民警保护工作的责任机制。各级公安机关维护民警合法权益委员会要积极工作，充分发挥作用，依法维护民警的合法权益。该机构应旗帜鲜明、理直气壮地为民警执法活动撑腰鼓劲，主持公道，维护公平正义，做民警正当权益的保护神和坚强后盾。建立这样一种有效的保护机制，既可以使民警有一个说理倾诉、澄清是非的畅通渠道，又可以充分保障民警的合法权益，调动他们的工作积极性。四是建立民警保护与纪律检查相结合的工作机制。民警遇袭手软的原因之一是一些同志对纪律检查与民警保护的界限认识模糊，民警一被投诉、举报，就启动了纪律检查程序。为此，要建立相关机制，制定“投诉、举报民警处理办法”“、不实投诉澄清制度和民警申诉制度”，及时还民警以清白，缓解民警思想压力，使民警有一个良好的心态重新投入工作。五是设置各类规范性处置程序，明确民警在面临不法伤害过程中的职务防卫权力、操作流程，加以学习宣传，让民警人人皆知。
3.依法打击袭击警察的违法犯罪活动，打掉违法犯罪分子的嚣张气焰。对于蔑视法律、目无法纪的袭警行为，只有依法严厉打击，才能维护法律的尊严，增强公安民警执法的权威性。公安民警首先要能够保护自己，然后才能保护人民。如果公安民警在违法犯罪分子眼中都成了“软弱群体”，正当执法活动和合法权益都可能肆无忌惮地被侵害，人民群众还有什么安全感可言。因此，对侵害公安民警合法权益的违法犯罪行为必须严厉打击，维护法律尊严和公安机关的执法权威。
4.提高公民的法律意识，自觉遵纪守法。要加大普法宣传的力度，特别是认真学习、宣传社会主义法治理念，让群众学法、知法、懂法，自觉守法。要在全体公民中树立依法治国、法律至高无上的思想，确立其权威、神圣不可侵犯的地位。通过普法让群众懂得，人民警察的执法活动不是个人行为，而是代表国家、代表法律行使职权的行为，是受国家法律保护的。支持、协助和尊重公安民警的执法活动，就是维护国家法律的权威和尊严，阻挠、妨碍公安民警的执法活动，就是践踏法律的尊严，就是违法行为。公民法律意识的增强，是公安民警严格执法、树立和强化执法权威不可缺少的社会条件。
5.科学、合理用警，干好“分内事”。建立完善、科学的用警机制，坚持依法用警，严格在法定的职责和权限范围内履行职责，严禁指派公安民警从事超越法定职权的活动，坚决杜绝让民警去做既与法律规定不符，又容易激化党群、干群矛盾，损害党和政府形象的“分外事”。同时，要积极主动地向当地党委、政府汇报工作，争取党委、政府对公安工作的理解、支持，使党委、政府成为民警执法工作70的坚强后盾。
（二）物质保护是前提
1.各级党委、政府要从“巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业”的战略高度更加重视、关心和支持公安工作，保证公安经费和公安机关够吃“皇粮”，解决公安警力不足、经费困难、装备落后和民警工作、生活上的现实困难，用最新的科技装备武装公安工作，为公安民警执法活动提供较好的物质保障。各级领导要解放思想、更新观念，在物质保障上，舍得投入，花钱买平安。与其民警牺牲后拿出钱慰问民警家属，不如事先投入资金加强公安科技装备和物质保障。2.认真贯彻“科教强警”方针，用先进的科技装备武装公安工作，为打击犯罪提供科学、先进的技术装备，提供锐不可当的利剑和坚不可摧的盾牌。要加大公安机关装备的科技含量，努力改善警用装备，尽可能改善基层的装备条件，为一线民警配齐装备，特别需要为民警配备一些必要的非致命武器，即“软杀伤”武器。出警时，除携带武器、手铐等必要装备外，还应当配备录音、录像设施，以便固定现场相关证据，为依法打击侵害民警合法权益的违法犯罪行为提供条件。最近，公安部正式颁布《公安民警装备配备标准》。配备项目主要包括警服、警棍、手铐、催泪喷射器、强光手电、警用制式刀具、警用水壶、急救包、多功能腰带、防割手套等必配项目和枪支、对讲机、警务通、防刺服、警用装备包等选配项目共15种,这对保护公安民警自身安全、强化威慑和打击违法犯罪能力必然发挥积极的作用。
（三）社会保护是基础
1.形成良好的社会风气和执法环境，形成遵纪守法的良好氛围。大力弘扬以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观，弘扬警察精神和警察文化，加强社会公德、职业道德和家庭美德的建设。明是非、知荣辱，弘扬正气，净化社会风气，促进公民素质的逐步提高，营造良好的宣传舆论氛围，大张旗鼓地宣传公安战线的英雄模范。对违法犯罪行为口诛笔伐，同声谴责，形成强大的舆论攻势。同时，加强与新闻媒体的沟通，加强正面宣传教育力度，充分发挥其正面引导作用，减少公安战线的负面报道，弘扬主旋律，唱响正气歌，努力营造良好的执法环境。加强警民联系，建立健全公安新闻发言人制度，对与人民群众切身利益相关的警务活动，应及时报道，透明公开，接受监督。
2.做好新时期的群众工作，密切警民关系。近年来，在一些地方由于种种原因出现了警民关系紧张的局面。公众的正义感和社会责任感日渐淡化，出现了民警在执行公务中遭受不法分子侵害时，围观人群袖手旁观，犯罪嫌疑人逃之夭夭，导致民警“流血又流泪”的悲剧发生。为了改变这种局面，公安民警必须强化全心全意为人民服务和立警为公、执法为民的思想，始终做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，严格、公正、文明执法，从群众满意的事情做起，从群众不满意的事情改起。通过执法值勤活动切实维护广大人民群众的根本利益，进而密切警民关系，提高公众的正义感和社会责任感，促进警民关系和谐发展。
3.强化公共关系，改善执法环境。要改善警察公众形象，融洽警民关系。公安机关和公安民警在执法过程中，要增强民警严格、公正、文明执法的理念，尊重、保护人权，始终把群众的呼声作为第一信号，把群众的需要作为第一选择，把群众的利益作为第一考虑，把群众满意作为第一标准，树立起警察在公众中的良好形象。要大力加强警察公共关系建设，处理好公安机关与社会部门、各阶层之间的关系，让社会各行业和群众了解公安工作，理解民警工作和办案的艰辛，支持民警的工作，营造保护人民警察执法的社会大环境。要积极创造警民感情交流的机会，深入社会，贴近群众，体察民情，激发民警的责任感、使命感。同时，要消除过去群众对公安机关的神秘感，除特殊的专业秘密手段外，公安机关可以通过“警营开放日”等形式向群众开放，使警民之间形成良性互动，使民警的执法活动争取更多群众的理解支持。
（四）民警的自我保护是核心
1.进一步提高民警的综合素质。2006年是公安部确立的“基层基础建设年”，公安部提出“抓基层、打基础、苦练基本功”，做好公安基层基础工作的要求。我们要以此为契机，采取多种形式，提高民警的素质。一是提高民警防暴、抗暴技能。加大“警务实战技能”教学训练力度，将“民警执法语言规范”、“公安礼仪”、“心理健康讲座”等纳入教育培训体系，使民警在执行职务过程中能够熟练因人施语、因事施技、因情施策，增强复杂情况下的应变能力。二是形成大练兵的长效机制。大练兵是提高民警素质、强化民警技能的有效途径，应形成长效机制，坚持不懈抓紧抓好，在内容上不断深化，形式上推陈出新，努力提高民警的警务实战技能和抗暴能力，真正做到业精技强，关键时刻从容镇定，临危不惧，果断出手，一招致胜。
2.增强敌情观念，重视自我保护，加强民警执法安全防范教育。在社会治安形势复杂，治安、刑事案件严峻、袭击警察案件频发的情况下，公安民警必须提高警惕，警钟长鸣，增强敌情观念，重视自我保护。宣传教育部门要收集相关典型案例，制作防范暴力袭警多媒体视听资料下发各单位，开展集中教育或在远程局域网上供广大民警自学自练。通过以案说法，以案说理，强化民警的敌情观念和防范意识。特别是巡警、刑警、基层派出所要加强防范教育和袭击警察案件分析，将其作为一项重要措施，落实到各项警务活动中，努力消除和克服民警保护工作时紧时松、麻痹大意的现象。
3.加大教育培训力度，不断提高民警执法水平和自我保护能力。一是针对不同的勤务活动，制定相应的勤务工作规范和要求，使民警的执勤执法工作严格按程序进行。二是熟练掌握警务技能战术，练就过硬实战本领。要从实战需要出发，持之以恒地开展“大练兵”、“大学法”活动，使之成为一种长效机制，切实提高自我保护意识。民警在值勤巡逻、盘查、抓捕等警务工作，直接面对违法犯罪嫌疑人时，一定要注意时刻保持高度警惕，必要时依法果断使用武器、警械，最大限度地保护自己，有效避免和减少无谓伤亡。
4.以人为本，更好地贯彻“从优待警”方针。从多方面保护民警正当的休息权、健康权、荣誉权，设身处地为民警解决工作、生活中的实际困难，从优待警，温暖民警身心。设立警察心理咨询机构和警察心理健康网站，及时为民警心理减压，解决心理障碍，理顺情绪，化解矛盾。设立“民警正当执法权益保护基金”，用社会资助和内部筹措的基金为因工作执法受到不法侵害，造成经济困难的民警个人和家属排忧解难。
5.依法界定警察职能，杜绝和努力减少非警务活动。实事求是，从实际出发，科学分析，依法界定警察职能，杜绝和减少非警务活动，及时废除一些不切实际、绝对化、容易让群众产生误解、作茧自缚的口号，为人民警察依法履行职能创造条件。
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