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微警用
无人机打下食药监领域江山
2017-05-12 15:26:15 来源 : 食法药苑中国国际警用装备网讯：近年来，我国无人机技术研发和应用不断发展，无人机在包括食药监管部门在内的民用领域的运用也在不断的推广。作为一名食药监管部门的工作人员，在此结合实际工作，简单谈谈关于无人机在食药监管部门应用的几点认识。
一、食药监管中应用无人机的作用和意义
“食美药安”是公众对食药安全的最大期望，也是对食药监管部门提出的最严考验。广大食药监管人员为实现“食美药安”的目标而辛勤努力，但在实际工作中却面临着诸多难题。比如说，供给侧结构改革带来的低端产业调整，产业低端业者不甘心退出，势必铤而走险，规避法律规章，其违法行为的实施更为隐蔽;食药监管机构整合频繁，人员少，任务重，执法装备技术含量较低，不能有效提高执法人员的监管效率;公众食药安全意识增强，自媒体时代为食品药品安全谣言传播提供了便利，人为放大公众不安情绪，造谣运动嘴，辟谣跑断腿，公众对食品药品的不安全感和导致对执法人员的不作为感越发强烈;大众创业、万众创新的政策引导和反腐倡廉的规定要求使得食药安全服务需求数量和类型增多。如何在严峻的食药监管环境中提升监管效能、树立良好形象是广大食药监管人员一直思考的问题和不懈努力的方向，而应用无人机正是提升食药监管部门监管效能的有效途径之一。
而应用无人机正是提升食药监管部门监管效能的有效途径之一
(一)应用无人机可以提升食药监管水平
食药监管部门执法人员一般都是通过“看、查、问”的方式开展日常监管工作，但目前许多食品药品违法生产或经营行为，通过现有的人员和装备在低频次的现场检查中较难发现。当违法生产行为越发地下化和隐蔽化，违法经营行为越来越游击化时，如何通过日常监管去发现目标、追踪路径和固定证据，这就必须依托新型技术手段如无人机、大数据等加以实现，从而对食药违法行为做准确判断和定性。如，在对隐匿的非法生产行为实施监管时，当执法人员通过层层关卡进入生产现场时，最大的可能是非法生产已经停止，违法证据完全转移，动态生产转为静态现场，无法人赃俱获，但通过预先在其生产场所上空静默的无人机，在执法人员表明身份后，就可以立即进行不间断的红外或可见光摄像，先期固定其非法生产的证据，空地协作，提高日常监管工作的效率。
(二)应用无人机可以支撑稽查案件查办
食药稽查人员查办案件，必须按照《行政处罚法》的要求，根据《食品药品行政处罚程序规定》，依法依规收集相关证据。无人机航拍具有使用方便、图像清晰、性能稳定等特点，能够在稽查办案中作为空中移动执法仪，与地面执法人员携带的行政执法仪一道，实现全过程空地一体同步摄像，更为广泛地收集视听证据，达到全面收集相关信息的目的。应用无人机于食药案件查办，可以提高打击食药违法行为的准确度，为稽查办案提供强有力的技术支撑，提升食药案件的办理质量。
(三)应用无人机可以提高食药专项整治工作效能
专项整治是食药执法人员集中在一个时间段对一定目标开展规范指导、问题整治工作。应用无人机提高专项整治工作效能可以从两方面来看。一是暗访;在专项整治工作前，预先在特定区域应用无人机，发挥无人机的积极作用，弥补地面检查的不足，全面发现该区域内食品药品监管可能存在的问题，从而进行分析研判，为及时开展专项整治工作避免问题扩散或触发食药安全事件提供帮助。二是明查。组织开展专项整治工作时，充分利用无人机快速轻便等优势，对在整治区域内存在的与执法人员进行游击战的摊贩，掌握其行为动向，固定其违法证据，提高专项整治效果。
(四)应用无人机有助于树立良好执法形象、提升服务水平
食药监管执法人员在日常监管、监督检查、专项整治、稽查办案中通过应用无人机，不再仅仅是口说笔述，一定程度上会增强食药监管相对人的敬畏之心，树立食品药品监管权威，震慑食品药品违法行为。一方面，帮助监管相对人更清晰准确认识和发现自己在生产经营中可能存在的问题和应该注意的事项，进一步规范生产经营行为;另一方面，无人机的应用也可以全过程地监督和规范执法人员的行为，提升食药监管服务水平。
二、食药监管中应用无人机的合法性
(一)应用无人机的的主体是合法的
由于无人机具有尺寸较小，续航时间超长，不受地形视野限制，不易引起被监控对象的注意，携带的监控设备可以长时间提供稳定、高分辨率的实时视频等特点，必将广泛应用于经济建设、生态保护、社会发展、国防和科研等各种领域，这其中也必然包括食药监管。不管无人机如何高大上，但仍然不能脱离其作为一种先进技术设备的本质。因而，判断应用无人机的行为是违法还是合法，也必然取决于其实施者，亦即其所属行政权力执行主体——食药监部门。国家食药监部门属于国家行政机关编制序列内，按照行政组织法的规定，在法定的职权范围内进行管理活动。各地食药监部门是享有食药监管事务和地域管辖权的行政机关，其合法性毋庸置疑。因此，食药监部门在法律框架内应用各种技术手段——包括无人机来实现其监督和管理的职能是合法的。
(二)应用无人机采集信息的形式是合法的
我国《行政处罚法》第三十六条规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。在行政行为过程中，无人机进行航拍，仅是全程如实记录有关信息，其本身并不能侵害当事人的合法权益。食药监部门应用无人机，必然是有需要利用无人机行使行政职权的客观事实存在，是在特殊时段、特定区域对特定人员展开的行政行为。一方面是针对涉嫌食药违法行为的当事人;另一方面是针对履行食药监行政职权的人员，收集行政人员的履职信息，进一步规范行政行为，客观、公正收集相关证据，更好地保护当事人的合法权益。食药监部门应用无人机采集信息的形式是公开的，其行为是特定对象认可的，因而是合法的。
(三)应用无人机采集的信息内容是合法的
我国《行政诉讼法》第三十二条第(三)项确定了视听资料作为独立的证据种类。食药监管应用无人机就是利用其携带的摄像设备，全面真实记录相关信息内容。其采集的信息内容主要是以图像、音响的形式加以反映，能够再现和记录违法行为或者行政行为发生过程。其所具有的声像特征符合行政诉讼法规定的“视听资料”特征，可以用来证明食药当事人违法行为的客观存在，反之，也可从另一个层面证明当事人的行为的合法性，具有合法的证据内容。因而从证据学上来说，食药监管应用无人机采集的信息内容应当属于视听资料，是合法的。
食药监管应用无人机采集的信息内容应当属于视听资料，是合法的
(四)应用无人机取证的程序是合法的
如前文所述，食药监部门在行政处罚中，必须依法收集相关证据，而应用无人机的取证行为亦不例外。办案人员按照相关食药稽查程序规范执法取证，一方面按规定履行了相关审批手续，另一方面取证行为系得到当事人的认可。同时，无人机收集记录的信息内容，仅是以视听资料的形式存在，并非直接作为证据用于案件办理。还必须按照程序规定对其加以分析、甄别，并通过现场地面核查，收集相关证据来加以佐证，形成证据链条，进而锁定违法违规证据。可以看出，在食药监部门应用无人机取证的程序中，没有侵犯公民合法权益的要件，其取证程序具有合法性。
三、食药监管中应用无人机的可行性
(一)无人机平台的可获取性
对照食药监管的任务需求，无人机在食药监管中能发挥的作为将是作为飞行平台，通过平台上的任务装备——光电监视系统将现场信息，通过录制、存储、传输等方式提交给数据中心或地面执法人员进行处理。而目前我国无人机技术日趋完善，并跻身于国际先进行列。如国有品牌大疆无人机，在短短三年时间内迅速占据了全球小型机近半市场份额。可以说，国内已经具有性能稳定的民用无人机及其相关配套的产品供食药监管部门选择。
(二)无人机监控设备的可靠性
光电监视系统作为无人机平台上的核心设备，其可靠性对于应用无人机进行食药监管来说至关重要。众所周知，我国航天工程取得了辉煌成就，同时促进了国内民用监控设备研发的蓬勃发展，监控技术日趋成熟。如国内中电集团54所、中航工业615所等单位研制的无人机测控系统和信息传输系统，频域覆盖了S、C和Ku频段，已于军事和民用方面广泛应用。因而，食药监管中应用无人机的监控设备是十分可靠的。
(三)无人机的安全和便利性
无人机由于体积小，重量轻，与有人机相比较为简单，无需专业的飞行员和专用场地、跑道，随时随地可以起飞。同时，根据最新的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》规定，无人机在非限制区域且可视范围内飞行可无需向主管部门报备，在食药监管中能够携行作业，十分便利。
(四)无人机于民用上的实践性
无人机在军事上的应用无需赘述，在民事上的应用方兴未艾。虽然在国内食药监管中无人机的应用还处于探索阶段，但其在国内外环境监测、森林防火、海事巡逻等民用领域已有成功应用。如环保部门应用“无人机巡测+地面执法”监管模式，对区域内重点排污口污染、涉气或扬尘污染等违法行为的日常环境监管中，迅速定位污染问题发生地，及时锁定环境违法证据，有效避免现场环境和人为因素的干扰，快速高效查处环境污染行为，切实提高环境监察监测效能。可见，无人机应用于民事实践的诸多经验可资食药监管部门借鉴。
四、食用监管中应用无人机的几点建议
当然，在食药监管中应用无人机，势必面临操作规程、人员培训、空中净飞等诸多问题。这就需要食药监管部门与民航部门、科研院所等各个层面共同努力，制定相关的配套政策、法律限制和保护等加以解决。作为食药监管本身来讲，要充分发挥无人机的先进技术手段作用，就需要做到以下几点：
一是要转变观念，改进监管方式。全体监管人员要全面深入认识无人机应用于食药监管的作用意义，思索如何应用好无人机，让其切实发挥食药监管“推进剂”作用。
二是要加大投入，提升监管能力。各地食药监管部门要结合本地监管工作特点，选择合适的无人机平台，购置适宜的监控设备，既控制成本又形成较强的取证能力。
三是要完善制度，形成应用机制。通过建立无人机应用制度，明确操作人员职责、建立应用台账、规范应用流程等;通过加强与民航部门及相关单位的协调，规范无人机应用报批机制，防止出现“黑飞”事件，确保食药监管应用无人机合理合法有序推进。
总之，在食药监管中应用无人机，符合食品药品监管总局《关于印发全国食品药品监督管理机构执法基本装备配备指导标准的通知》有关精神。因此，食药监管部门可以充分调研，尝试引入，以期创新监管方式，提高监管效率，切实满足监管工作需要。
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