完善案件主办责任制之我见

　　案件主办责任制亦称主办民警责任制，是指在公安机关基层执法办案部门选定一部分政治素质高、业务能力强的民警，协助部门领导组织并协同其他民警承办本单位依法管辖的刑事、治安案件，同时对所承办案件承担相应执法责任的一种办案制度。设立本制度的宗旨，是在民警中突出强调办案质量和责任问题，将办案责任落实到具体民警，分清主办责任和协办责任，由主办民警对案件质量和执法过错负主责，解决责任推诿问题。但在近年实施中，也暴露出一些制度本身不完善、不配套问题，有些地方公安机关未能将其落到实处，甚至在落实中流于形式。

　　立案公开，并非仅指将“立案”情况公开，而是将从立案到结案的执法办案阶段性进程向刑事案件、治安案件的被害人及其近亲属、委托人（以下简称公开对象）公开。只要案件不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及警务工作秘密等敏感问题，就可以向公开对象公开。在立案公开的调研中，笔者发现基层民警对办案工作量增加和主办民警执法责任加重的关注度比较高，希望建立与立案公开制度配套的激励机制，使主办民警的责权利相一致，遂围绕案件主办责任制本身的不完善及实施中存在的问题进行调研、总结，有针对性提出完善和改进建议，希冀为各级公安机关领导决策提供一些参考。

　　一、案件主办责任制实施中的一些重要问题

　　案件主办责任制主要规定了主办民警的资格条件、主办民警的选任与指派程序、主办民警的职权与责任等，目的在于将办案责任落实到具体民警，解决责任推诿问题，促进公安机关整体执法质量的提高。随着本制度实施的年头已久，某些单位不再严格按照原有规定予以落实，奖惩机制不够健全，对主办民警的资格评定和指派存在一定随意性，客观上影响到主办民警工作积极性的有效发挥。

　　（一）主办民警资格评定程序不够严格

　　主办民警的正确选任、培养和使用，是案件主办责任制得以有效落实的重要条件。各地公安机关对主办民警的资格都有明确规定，可以概括为四点：一是具有较高的政治业务素质和良好的职业道德，具有执法主体资格；二是参加公安工作至少二年，具有一定执法办案工作经验和独立办案能力；三是身体健康，能胜任本职工作；四是近两年内无执法问题受到党纪、政纪处分。各地公安机关都规定办案部门领导班子成员和警（探）长可直接取得案件主办资格，主办民警每年或半年评定一次，评议不合格的取消下一年度主办民警的资格，但对主办民警资格评定程序的规定差别较大。有的地方规定由部门领导班子集体审议在民警中选定，报县（分）局政工部门备案；有的地方则规定需经过个人报名或部门推荐、综合业务知识考试、政绩考评、甚至现场答辩，最后由职能部门批准等。

　　设定严格的主办民警资格评审程序和与之配套的奖惩机制，能激发民警的荣誉感和责任感，激发民警比能力、比水平的竞争意识，以加强学习、提高依法办案水平。

　　（二）主办民警的指派带有一定随意性

　　案件主办责任制确定了“一案一主办”的原则，在接报案件后，部门领导应立即指定有主办民警资格的人主办案件，同时视情况指定一名或一名以上的民警协助办案，确保所受理的案件“件件落实到人”、“ 件件明确责任”、“件件有据可查”。有的派出所还实行“每次出勤一主办”、“每日值班一主办”制度，这种指派模式在实施之初都收到较好的效果。但在近年的实施中，某些办案部门不再严格落实案件主办责任制，指派主办民警工作带有一定随意性。

　　第一种情形：在某些办案部门，由于受理案件数量较多，具备主办民警资格的民警忙不过来，领导就指派其他民警负责主办案件，而不论其有无主办民警的资格。在警力紧张的时候一些没有独立办案能力的户籍民警、社区民警也可能被指派为案件主办人，使主办民警的资格条件形同虚设。这些不具备独立办案能力的民警承担案件主办任务，难免因缺乏经验而造成取证质量不高形成“夹生饭”，或者出现严重程序瑕疵，给后期结案带来麻烦，甚至造成适用法律错误，影响办案质量。

　　第二种情形：由警长对所有案件承担主办职责，不在普通民警中指派有资格的人担任主办民警。这种岗位设置模式下，由于普通民警都是协办民警，只要听从警长安排工作即可，“一起案件谁都办谁都不上心”的情形有所出现，无法充分调动每位民警的工作主动性。而警长由于主责案件数量多、任务重，而精力有限，不可能将所负责案件都办成“精品”。办案中一旦出现问题，主要责任往往归咎于警长或主管部门领导，对协办民警触动不很大。

　　上述两种情形，无论是指派不具备主办民警资格的人承担案件主办任务，还是将具备主办民警资格的人指派为协办民警，都背离设立案件主办责任制的宗旨，导致案件主办、协办责任不清，最终导致办案质量和办案效率的下降。

　　（三）主办民警的奖惩机制不完善

　　各地公安机关的案件主办责任制大多以列举形式规定案件主办民警的职权和职责，但对主办民警的待遇一般采用原则性的规定，不像职权和职责那样明确具体。例如某市公安局的《案件主办责任制实施办法》对于主办民警的权利待遇只规定“在同等条件下，主办民警优先享受晋职晋级和评选先进”，并进入政工部门人才库进行管理，但缺乏政工部门的操作细则作保障。又如某分局规定“在同等条件下，案件主办民警在评选先进、竞聘警（探）长上享有优先资格，要与晋职晋级联系起来”，也未制定操作规则，在实践中难以有效落实。

　　“立案公开”的全面实施不仅使主办民警的办案任务量大大增加，而且对办案质量、效率提出很高的要求。主办民警不仅要将办案进程及时录入办案系统，更要直接面对受害人、报案人在互联网上的满意度评价。众所周知，受当今执法环境不好群众不愿意配合作证、公安机关警力配置不足、非警务工作量大、民警办案能力有限等因素的限制，大多数案件无法侦破（办结），受害人的财产损失无法追回。在立案公开全面实施后，主办民警不仅工作量成倍加大，更要面对工作压力的加大和投诉的增多。当付出和获得严重失衡的时候，主办民警的工作积极性必然受到影响。

　　二、完善案件主办责任制的建议

　　为配合公安机关“立案公开”工作的进一步开展，案件主办责任制应同步完善并狠抓落实，充分调动基层民警的工作积极性，提高人民群众对公安执法办案的满意度，笔者提出以下四点建议：

　　（一）进一步完善主办民警的资格条件和评定程序，将基层指定主办民警的情况纳入执法质量考评

　　主办民警和协办民警在执法办案中的作用和责任有很大区别，各地案件主办责任制都明文规定主办民警的资格条件以及评定程序，就是为了保证主办民警在组织办案中发挥应有的作用。对此笔者有两个建议：

　　1．进一步完善对主办民警的资格条件和评定程序。

　　笔者认为应该从严格规定主办民警的资格条件和完善评选程序入手，将真正素质高、有能力的民警纳入主办民警范围，确保主办民警具有较高的业务水平。

　　对主办民警资格评审程序越严格，越有利于激励机制的有效建立和完善。从各地公安机关的规定看，不少地方规定主办民警的人选由所在执法办案部门（科队所）领导班子集体研究决定，报县（分）局政治处登记备案，即部门领导可以决定主办民警的人选，上级政工部门仅仅是予以“备案”，并未实际纳入政工部门的人才管理，那么由政工部门对这些主办民警的奖励、使用予以政策倾斜也就缺乏力度。笔者建议的评审程序为：由基层办案部门领导班子提出主办民警候选人，报法制部门会同纪检、督察、政工部门进行资格审查，再提交县（分）局党委会研究决定，并以县（分）局名义进行公布。主办民警的评定可每年或半年进行一次，取消主办民警资格也按上述程序进行审批。

　　2．将基层执法办案部门指定主办民警的情况纳入执法质量考评。

　　在严格主办民警评审程序的基础上，基层执法办案部门的领导应该严格按照规定的条件指派主办民警开展相应工作，而将从事执法办案工作时间短，缺乏独立办案经验的指派为协办民警，在主办民警的指导下工作，逐步提高办案能力。为确保案件主办民警指派工作的严肃性，笔者建议将基层执法办案部门指派主办民警的情况纳入执法质量考评，具体做法为：受理案件后由办案部门负责人签发《案件指派单》，或者在案件受理文书上明确指定该案件的主办民警和协办民警，并将指派情况录入主办民警执法档案，将办案责任终身制。法制部门通过案件审核、检查主办民警执法档案等方式进行检查，发现有违反规定指派主办民警的予以扣分处理，加大对制度执行的监督力度。

　　（二）明确主办与协办责任，形成办案合力

　　顾名思义，主办民警就是案件的主要办理人，推论是办案责任的主要承担人；协办民警就是协助主办民警办案的人，推论是办案责任的次要承担人。只有在制度中明确主办、协办民警的职责，才便于实际执法中各自履行责任，以及出了执法问题后各自承担相应责任。从调研看，各地案件主办责任制都明确规定了主办民警的具体职责，而明文规定协办民警具体职责的并不多，这在一定程度上造成协办民警工作中缺乏主动性，满足于完成主办民警交办事项，与主办民警没有形成办案合力。

　　笔者建议，将明确协办民警的工作事项和责任作为完善案件主办责任制的重要内容，使主办、协办民警各自责任更加清楚，防止协办民警工作推诿，消极应付。

　　对于协办民警的工作事项，笔者建议这样列举：（1）办案过程中对主办民警负责，并依法办案；（2）按照主办民警分配的工作，按时保质完成任务；（3）协助主办民警审查违法犯罪嫌疑人，负责审讯记录；（4）协助主办民警做好证据收集、告知送达、执行等其它工作；（5）发现有执法偏差、执法违法等问题，及时向主办民警和所在单位负责人提出执法建议等。

　　协办民警的执法责任也应该明确规定，这对于调动协办民警工作积极性、强化责任感更为重要。北京市公安局《案件主办责任制实施办法》的下述规定值得借鉴：派出所主办民警受派出所主要和主管领导指挥和管理，派出所领导担任案件主办民警的除外；主办民警在行使主持和组织职责的同时，应该与协办民警共同实施侦办调查工作，共同对承办案件的质量负责；主办民警对办案过程中发生的执法问题未及时发现、纠正的，主办民警承担主要责任，协办民警承担次要责任；主办民警及时发现办案过程中的执法问题并予以纠正的，主办民警不承担责任；主办民警及时发现并向有关领导指出办案过程中的执法问题，有关领导未及时督促纠正的，有关领导负主要责任；协办民警拒绝纠正的，协办民警负主要责任；协办民警发现办案过程中的执法问题并及时提出建议，主办民警或相关领导未予采纳的，协办民警不承担责任。

　　在严格把握主办民警资格条件的基础上，基层执法办案部门应严格遵循 “一案一指定”的原则落实案件主办责任制，明确指定每一案件的主办民警和协办民警，明确双方责任，提出工作要求，并适时检查监督，发现问题及时解决，使主办与协办民警形成办案合力。

　　（三）完善奖惩机制，调动主办民警的工作积极性

　　赋予主办民警一定的办案职权，承担一定的执法责任，就必须建立和完善奖惩机制，将执法过错责任追究和对主办民警的激励机制配套完善，一方面强化主办民警严格依法办案的意识和责任意识，一方面切实保护主办民警的工作积极性和合法权益。如何从制度上将主办民警的工作业绩与晋职晋级和评选先进结合起来，改变以往激励机制笼而统之、过于原则不易操作的问题，这是主办民警们最关心的。

　　笔者建议，政工部门应侧重研究调动主办民警工作积极性问题，尽快出台具体标准和操作程序，对评选先进、入党、现职领导竞聘和非领导职务晋升等方面对主办民警予以政策倾斜，使他们真正享受到这些方面的优先待遇。例如，规定设定民警具有主办民警身份的在绩效考评和年底评优中为加分因素，并享有高于协办民警的办案补助或津贴；规定警（探）长应该从主办民警中选任，主办民警在非领导职务晋升中可以直接进入面试程序，在同等成绩下优先任用等。此类措施的可操作性强，可以使主办民警的责权利相一致，有助于他们提高工作积极性，避免和减少责任推诿，提高办案质量和办案效率。

　　再者，案件主办责任制应该与执法质量考评、执法责任追究以及执法责任终身制配套完善，对主办民警应该按照资格认定、动态管理、优胜劣汰的模式进行管理。为使主办民警的上与下更具可操作性，建议将《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》设定的以下情形作为取消案件主办人资格的条件：“（1）违反法律规定对应当立案或者撤销的刑事、行政案件不予立案、撤销，对不应当立案或者撤销的案件予以立案、撤销的；（2）在办案中刑讯逼供、弄虚作假，或者在勘验、检查中出现重大失误、疏漏造成案件错误处理或无法处理的；（3）因取证不及时或应当取证而未取证，导致案件证据不足无法查处或移送审查起诉的；（4）对犯罪嫌疑人超期羁押或者超过法定办案期限，情节严重的；（5）办案中因严重违反法定程序或因办案人员主观过错被人民法院、复议机关撤销具体行政行为的；（6）由于办案人弄虚作假、隐瞒事实真相，致使对没有犯罪事实或没有证据证明有犯罪重大嫌疑的人，错误采取刑事强制措施的；（7）因不负责任推诿扯皮，致使案件久拖不决引起当事人上访，经查证属实的；（8）主办案件的文书材料或案卷丢失的；（9）扣押的物品、文件未及时移交造成损毁或丢失的；（10）因主观原因出现其他执法过错的；（11）在公务员年度考核中被确定为不称职档次的。”

　　（四）加强培训考核，提高基层民警的业务水平

　　实施案件主办责任制，除了解决职责不清的问题，一个重要的任务就是培养一批办案能手和业务骨干。警区作为最小作战单元，由巡逻民警、治安民警、社区民警、户籍民警以及内勤民警组成，主要由治安民警承担办案任务，其他警种的民警办案经验相对较少，刑警、治安等部门的民警也存在此类问题。鉴于目前基层办案部门任务重，而经验丰富能独立承担办案任务的民警人数有限的现状，建议通过多种形式对基层办案民警开展长期、系统的培训，从制度上保证这些民警有经常接受培训的机会，学习新知识新规定，丰富办案经验，提高办案水平，逐步扩大主办民警队伍的规模。

　　一是建立基层民警定期脱产培训制度，每年安排一周或两周脱产培训机会，由警察训练部门围绕基层办案需求进行有针对性培训，使基层民警不仅能熟知、熟记常用法律和办案制度、规范，而且通过案例教学、模拟训练等技能培训方式，提高实战能力。

　　二是建立最小作战单元的办案讲评制度，定期由主办民警介绍警情处置和办案情况，集体总结、讨论办案中的经验与教训，使前车之鉴转化为对后案的有效提示，丰富基层民警的办案经验。

　　三是由各级公安机关法制部门建立典型案例收集、点评制度，收集经典案例和警示案例，编写“一案一评”，通过在公安网发布和印发活页教材等方式供基层办案人员学习，解决办案中存在的普遍性和倾向性问题，循序渐进逐步解决问题。

　　最后，建议将主办民警的评定与执法资格考试结合起来，每年由省或市级公安机关组织主办民警资格考试，将获得考试合格证书作为继续担任主办民警或协办民警申报主办民警资格的重要条件，形成一整套严格的执法办案准入标准，从源头上增强民警的学习法律和业务知识的自觉性和执法责任意识，提高民警的执法办案水平。

　　综上所述，进一步完善、落实案件主办责任制是公安机关全面实施“立案公开”的重要步骤，更是提高公安机关执法办案水平、提高群众满意度的重要抓手。

　　作者简介：

　　李娜〔1963年~〕女，北京人民警察学院公安法制教研部副研究员，主要研究方向为公安法制实务和证据学。1999年在全国公安院校首开《公安法制实务》课程，曾主持完成北京市公安局立项的《公安法制实务研究》和公安部立项的《公安机关执法监督工作研究》科研课题，主持编写出版《公安机关执法办案实用指南》、《收集刑事证据实务》、《侵犯财产犯罪案件证据实务》、《公安民警执法过错案例点评》、《公安法制业务研究》、《金融情报组在行动》、《公安机关执法常用法律法规汇编》等十本公安执法业务书籍，发表论文20余篇。出版专着《公安法制工作理论与实践》。

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