浅析当前公安派出所消防执法问题及解决对策

       中国国际警用装备网讯：近年来，随着金坛经济的快速发展，社会面火灾隐患也随之增加，消防执法工作量与日俱增。在公安机关消防机构监督执法警力有限的情形下，全区公安派出所消防工作已成为消防监督执法的重要组成部分，在很大程度上弥补了消防监督警力不足，为确保辖区火灾形势稳定发挥了重要作用。但随着社会化消防工作全面深入，派出所消防执法工作也暴露出诸多不足之处。笔者将通过梳理派出所消防法制工作完善过程，分析当前派出所消防执法工作存在问题及原因，并结合个人工作实践，提出解决对策方面的思考。

    1公安派出所消防法制工作完善历程

    1.11998年第一部《消防法》时期

    在这部消防法中没有涉及派出所消防工作。而1998年，公安部出台《消防监督检查规定》(公安部令第36号)，第三条规定：公安派出所应当对居民住宅区的管理单位、居民委员会、村民委员会履行消防安全职责的情况和上级公安机关授权管理的单位进行消防监督检查；第二十五条规定：公安派出所履行消防监督检查职责时，依照本规定发出的各类消防监督检查法律文书和公安行政处罚决定书，应当以主管公安机关消防机构的名义做出。2004年修订的《消防监督检查规定》(公安部令第73号)取消了派出所消防监督检查要以消防机构名义作出的要求，第三十七条规定：公安派出所实施消防监督检查的范围、程序、行政处罚的权限以及法律文书等，由省、自治区、直辖市公安机关参照本规定做出规定。

    1.22008年新修订《消防法》时期

    2009年5月1日实施的新修订《消防法》第一次在法律上明确规定了派出所消防工作职责，授权派出所消防监督检查和消防宣传教育工作的主体资格。2009年5月1日公安部新修订的《消防监督检查规定》(公安部令第107号，后被修订为公安部令第120号)开始施行，第一次以章节(第四章)的形式明确规定了派出所消防监督检查的范围、程序、内容和要求。同年，江苏省公安厅下发《关于贯彻执行公安部<消防监督检查规定>若干问题的意见》（苏公厅﹝2009﹞432号）和《关于印发修订的<江苏省公安派出所消防监督管理工作规定>的通知》（苏公厅﹝2009﹞433号），明确《江苏省公安派出所日常消防监督检查范围》，并规定公安派出所应履行消防监督检查、消防行政处罚、参与火灾调查，开展消防宣传教育，配合实施行政强制等一共9项职责。2011年5月1日起施行的《江苏省消防条例》也规定：公安派出所按照国家和省的规定负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育等工作。

    2当前公安派出所消防执法工作现状

    2.1职责落实不到位

    根据现行《中华人民共和国消防法》和《消防监督检查规定》，消防监督执法工作已成为公安派出所一项重要工作职责，可谓“有法可依”，各省也对派出所具体消防监督检查范围进行了明确。但从当前工作开展情况来看，基层派出所普遍存在职责落实不到位现象，主要表现为辖区消防安全状况不掌握，重点场所底数不清、台账未建立或不完善。如居民住宅区的物业服务企业属于江苏省公安派出所实施消防监督检查的范围，而笔者前期随机抽查一个派出所时发现，其消防民警对居民住宅小区数量不掌握，临时电话通知各社区民警勉强得出总数，但进一步了解发现多数社区民警未对小区物业开展过检查；对一些没有物业管理的小区，甚至不知道管理责任单位和责任人。派出所消防监督执法量与其工作职责不匹配，与近年来全省“小火亡人”事故多发的严峻形势不适应。

    2.2消防执法不规范

    公安派出所一直开展执法工作，理应在执法规范化方面较公安机关消防机构有优势，且消防监督执法相对治安、刑事等执法事项程序更为简便，但从实际结果来看，多数公安派出所民警消防执法不严谨、不规范，存在监督检查走过场、法律文书不全面、网纸资料不一致、行政处罚太随意等现象。今年上半年，笔者所在辖区公安机关对15个基层派出所消防执法工作实行每月通报，普遍性问题有：一是处罚主体错误。对单位的消防违法行为处罚个人，仅6月份就发现有4个派出所存在该问题，部分个体工商户属于三级消防安全重点单位，但派出所仍按个人进行处罚。二是法律条款适用错误。对灭火器失效等消防设施器材未保持完好有效的违法行为依据损坏消防设施器材的法律条款处罚。三是执法程序错误。对人员密集场所未按规定设置消防安全标识逾期未改的违法行为，未责令限期改正直接受案处罚。四是法律文书制作不规范。《行政处罚决定书中》中含有涉嫌字样、无违反条款、无缴纳罚款银行账号、行政救济途径填写错误等。五是未按照量罚标准进行裁量。江苏省公安派出所可以办理的消防行政处罚罚款额度为：对单位五千元以下，对个人五百元以下，但在实际工作中，相当一部分派出所由于和辖区单位场所熟悉等原因，不依法考虑案情及危害后果，随意裁决诸如100元、50元、10元的罚款案件，失去了执法本身的严肃性，易在社会面造成严重不良影响。

    2.3工作积极性不高

    江苏省公安厅文件明确规定：公安派出所应将消防监督管理工作纳入日常工作之中，与其他公安业务工作同部署、同检查、同落实。目前，笔者所在辖区负有消防监管职责的基层派出所有15个，社区民警共83名，今年上半年共裁决一般程序消防行政处罚案件106起，社区民警半年人均办案仅1.3起。可见，派出所在实际工作中并未将消防工作与社区工作、治安防范等工作统筹同步开展起来。日常调研中不难发现，各派出所消防工作只是分管领导和专兼职消防民警的事，消防案件绝大部分是专兼职消防民警主责承办，而其他社区民警大多存在依赖推脱现象，消防执法和宣传工作普遍缺乏主动。

    3派出所消防执法工作问题原因剖析

    3.1法律法规不完善

    现行法律法规虽明确了公安派出所消防工作职责，但缺乏强制性。《中华人民共和国消防法》第五十三条中规定：“公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定”。《消防监督检查规定》（公安部令第120号）第三条第二款规定：“公安派出所可以对居民住宅区的物业服务企业、居民委员会、村民委员会履行消防安全职责的情况和上级公安机关确定的单位实施日常消防监督检查”。条文中用“可以”这样的法律用语授予派出所行使消防监督执法权，极易让派出所解读为消防监督执法是附带性工作，至少在优先级上不能与治安、刑侦等工作同步开展。

    3.2思想认识不到位

    当前公安派出所日常工作任务繁重，本身存在警力不足的矛盾，新消防法实施前，公安派出所虽有消防工作职责，但没有以法律规定，相对要求较松。现阶段各项要求越来越高，派出所普遍认为消防工作是额外的负担，民警大多存在抵触情绪：社区民警都将消防工作推给专兼职消防民警，而绝大部分消防民警都是社区民警兼职，面对压力大、任务重、要求高的形势，畏难情绪严重。部分派出所认为不抓消防工作也不影响全年工作绩效，抱着无所谓的态度，因此导致派出所消防监督工作在一些地方不能全面展开。

    3.3业务能力不过硬

    消防监督执法工作技术性、专业性要求都较高，而基层公安派出所民警特别是一些社区老民警，过去对消防工作接触不多，虽然现在通过各种教育培训和工作实践有所涉猎，但仍然不能满足现实需要。经统计，笔者所在辖区派出所今年上半年全部裁决的106起一般程序消防行政处罚案件中，损坏消防设施、器材的案件47起，占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口的案件24起，二者共占办案总数的67%，一定程度上反映出，现阶段大多数派出所民警仍只能发现灭火器损坏、堵塞疏散通道和封闭安全出口等一些浅层次问题。这与当前社会面火灾隐患大量存在、众多消防安全违法行为未受到法律制裁的现状严重不相符。

    3.4权责不清追责严

    虽然各省都以规范性文件的形式对派出所的消防监督检查范围予以明确，但随着九小场所、居民住宅等小火亡人事故多发，派出所实际监管范围被无限放大。如泡沫夹芯彩钢板建筑、瓶装液化石油气、群租房等消防安全专项检查，除了涉及面广、专业要求高外，部分领域缺乏法律标准依据。这些迫于严峻火灾形势而催生出的各类“专项行动”周而复始，导致派出所消防监督权责不清，直接影响了派出所基层火灾防控职能的有效发挥。而与此同时，一旦发生亡人火灾事故，派出所相关人员即面临追责，如芜湖“2015.10.10”重大瓶装液化石油气泄漏燃烧爆炸事故，滨江派出所所长、副所长受到党纪政纪处分。

    4提高派出所消防执法工作质效措施

    4.1完善法律法规体系

    在当前公安体制改革的大背景下，通过修改消防法律法规，可以加快公安派出所消防监督执法职能转变，进而充分发挥与人民群众最直接接触的公安派出所一线工作优势，切实推进消防工作社会化进程。公安机关应借助《中华人民共和国消防法》和《消防监督检查规定》修订、消防体制改革等有力契机，赋予派出所更多的消防执法主体资格和执法权力，公安机关消防机构也可结合地区实际提请本级政府法制部门出台规范性文件，来补充现行法律法规“空白”，例如笔者所在市拟研究出台《群租房屋消防安全管理办法》，切实明确派出所社区民警等一线消防监督执法人员的职责，避免因过度追责而带来的不良影响，真正做到“权责统一”，激发一线民警参与消防监督执法工作的积极性和主动性。

    4.2打牢全警消防基础

    全警消防模式的建立重心在思想统一，关键看消防机构：一要公安机关主要领导和分管领导思想上高度重视。上半年笔者所在区公安机关主要领导多次听取派出所消防执法工作汇报，亲自带队督查社区微型消防站建设；分管领导亲自参加夏季消防检查部署推进会、社区民警消防业务培训会、消防绩效工作会议等。二要治安、法制、督察等部门积极联动。去年以来大队发动社区民警开展消防检查和宣传，相关工作部署和培训均由治安部门牵头落实，工作效率相比以前显着提高；而市级公安机关也逐步将消防执法质量和消防绩效落实情况纳入法制和督察部门日常工作范畴，对推动派出所消防执法规范化建设和工作履职起到强有力推进作用。三要消防机构与公安派出所齐心协力。包括消防机构主官与派出所所长和分管领导的沟通、消防监督员与消防民警的联络、消防民警与社区民警的相互配合等。

    4.3强化培训重视考评

    一是培训形式可以更多元。消防机构应多采用分片指导、现场跟班、实景式教学等方式对派出所消防民警和社区民警开展培训。二是培训内容注重针对性。根据培训对象不同，准备不同内容，重点解决查什么、怎么查、查完怎么办等实际问题。三是机构人员设置更灵活。目前，公安机关大多在消防机构设置“消防办”，但从实际工作经验来看，“消防办”成员由公安民警担任更优于消防机构监督员兼任，消防机构应积极提请所属公安机关落实“消防办”编制问题，民警每年从各派出所消防民警中竞争上岗产生，笔者之前工作地公安机关就采取这样的措施选拔“消防办”民警，工作质效提升明显。四是工作考评科学求实效。积极争取公安机关领导支持，逐步扩大消防工作在派出所全年公安绩效考评中的占比，并实行较大以上亡人火灾一票否决制。

    4.4建立长效工作机制

    笔者目前所在大队结合工作实践制定了派出所消防工作“四项措施”，具体为：一、每月业务指导和工作通报。大队列管参谋每月至少对其联系的派出所进行消防业务指导一次，规范监督行为，提升工作能力。“消防办”每月通报派出所消防执法情况。二、每季度开展火灾形势研判。大队列管参谋每季度组织联系派出所至少召开一次火灾形势分析研判会，查找风险、短板，研究解决对策。三、每半年约谈辖区重点单位。大队列管参谋与派出所每半年对辖区内三级重点单位负责人进行集中约谈，督促单位落实消防安全主体责任。四、不定期开展业务培训。“消防办”根据需要不定期对派出所消防工作进行业务培训，原则上每年不少于2次。

    参考文献：

    [1]中华人民共和国消防法，2008.10

    [2]江苏省消防条例，2010.11

    [3]赵步逵.公安派出所消防工作历史沿革及启示.湖北警官学院学报,2015.10

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