治安管理处罚法修订的可能争议点

       中国国际警用装备网讯： 如何完善法律修改，有待征求意见阶段的各方积极参与，以及立法机关的进一步审议，而立法层次的争议点很可能集中在如何剔除部门利益、如何遏制公安机关滥用职权以及如何有效保护当事人权益。

　　近日，公安部网站发布《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》（下称修订意见稿），时隔11年，治安管理处罚法大修正式开启。2005年8月，原有《治安管理处罚条例》升格为《治安管理处罚法》，并于2006年3月开始实施。2012年，这部法律进行微调以对接当时刑事法律的修改。

　　征求意见截止日期为2月15日。按照立法程序，征求意见稿修改完善后将交由国务院审议，再提请国家立法机关审议。公安部称，此次修法是为应对社会治安管理新情况、新问题，维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责。

　　与现行法相比，修订意见稿普遍加大了治安违法罚款力度，从重处罚利用网络实施治安违法行为，非法买卖个人信息、考试作弊等纳入治安处罚范围，冒领他人寄递物品最高拘10天，违规低空飞行无人机可拘15天，等等。

　　那么，治安管理处罚法在未来修订过程中，还可能面临哪些可能的争议点？又有哪些亟待解决的现实问题？

　　西北政法大学行政法学教授姬亚平表示，目前的修订意见稿主要是由公安部门主导，自然会带有比较浓厚的部门立法痕迹，是否掺杂了部门利益而导致权利保护不够充分等等疑问必然存在。

　　“公众对公安机关中的少数人滥用职权多年来一直诟病颇多，而此次修订在加大对公安机关的监督方面，尤其是第五章‘执法监督’并没有更多新内容，基本还是沿用原条文。”姬亚平说，既要发挥执法机关职能又要加强保护当事人权益，既要提高执法权威性又要对执法进行更为有效的监督，这就需要一些控制部门利益的条款。

　　《治安管理处罚法》需要通过全国人大常委会审议，姬亚平表示，如何完善法律修改，有待征求意见阶段的各方积极参与，以及立法机关的进一步审议，而立法层次的争议点很可能“集中在如何剔除部门利益、如何遏制公安机关滥用职权以及如何有效保护当事人权益。”

　　姬亚平归纳了此次修改较大的一些条款。首先，过去十多年社会生活中的新型违法行为不断产生，尤其是与网络发展相关的，比如，新增泄露个人信息行为等就属于此种情形。第二，提高了处罚幅度，比如，现行《治安管理处罚法》罚款主要是分200元以下、200元到500元、500元到1000元三个档次，调整为500元以下、1000元以下、1000元以上2000元以下或1000元以上3000元以下等幅度。第三，把单位违法行为纳入处罚范围，过去治安处罚主要针对个人行为，对单位涉及较少。第四，对参与治安维护的公安人员的保护力度明显增加。第五，原来规定对已满十四不满十六周岁的不执行行政拘留处罚，现在取消了这一规定。

　　此次修法虽然直面一些社会发展现实，但是，对于多年来关于《治安管理处罚法》实施中遇到的一些瓶颈问题，并没有给予全方位的有效回应。比如，治安管理处罚原则修订稿仍沿用“必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当”的表述，姬亚平认为“这只是说了半句，还应该加上以法律为准绳。”

　　与之相关，近年来也有学者建议，与刑法的罪刑法定原则一致，也应该在治安管理处罚领域确定行为与处罚的法定原则，即哪些属于违法行为以及怎么实施处罚，都应该由法律规定。这主要针对的是治安管理处罚的自由裁量过大。

　　姬亚平列举了一个实例，一个人吃火锅，老板在火锅中加了罂粟壳，所以吃火锅的人尿检呈阳性，公安机关将当事人拘留认为其存在吸毒行为，主观上没有任何故意，但客观上确实造成体内含有罂粟成分，到底该不该罚，类似案件怎么判定？在姬亚平看来，这就需要《治安管理处罚法》明确违法构成要件，目前尚未完全解决这一问题。

　　根据一些调研文章，实践中，尽管地方也有与《治安管理处罚法》配套的裁量规章，但治安处罚幅度等依然无法统一，受到各种因素影响。比如，在多种处罚方式中，畸轻畸重现象依然突出，同一行为，有的给予严厉处罚，有的则调解了事。在处罚力度方面，空间甚大，案外因素甚至可能发挥决定作用。

　　姬亚平认为，规范裁量的一个重要方面就是执法证据，比如，治安处罚的证据都应该包括什么内容，要达到怎么样的证明标准，应该怎样形成一个完整的证据链条，现行法这方面的要求并不充分。

　　当然，规范自由裁量并不意味着全部体现在《治安管理处罚法》具体细化条文。姬亚平认为，各地情况不同，国家出台基本法律后，应该交由各地出台细则以控制自由裁量权。

　　再比如，在当事人的救济程序方面，修订意见稿也仍有可以完善的空间。比如，自《行政处罚法》将行政拘留排除在听证范围之外后，一直有学者呼吁，希望能够在行政拘留环节增加听证程序，以加强对当事人的权益保障。此次修订意见稿并未提及。

　　姬亚平还提醒，应该注意公安执法过程中的违法乱纪行为，目前处理力度并不够，比如，部分地区依然存在的罚款提成或返还问题。“虽然《行政处罚法》早就确立了收支两条线，不过并未令行禁止，这很容易导致公安机关滥用罚款权。”

　　“不过，很多问题不是修改《治安管理处罚法》就能解决，甚至并不是法律本身的问题，很多是有法不依、执法不严，基层执法质量不过关，有法也会大打折。”姬亚平说。

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